Merkels Krisenmanagement im Konflikt mit dem "Recht"

Das öffentliche Bild von Angela Merkel ist ganz wesentlich durch die „Großen Krisen“ geprägt worden, mit denen sie in ihrer Regierungszeit konfrontiert wurde. Solche Krisen sind für Politiker im Allgemeinen eine „ideale Situation“ (Dirk Kurbjuweit). Denn sie schaffen eine Situation der Sorgen und Angst, die eine ganz andere Art von Politik möglich macht, frei von den Hemmnissen und Kalamitäten, die Politik sonst so schwerfällig machen. Der parteipolitische Streit tritt hinter die als notwendig erachteten Entscheidungen zurück, und die Medien nehmen sich meistens auch zurück. Krisen bieten deshalb die Chance,  politische Führung und Handlungsfähigkeit zu zeigen. Zumindest muss die Regierung den Eindruck erwecken, sie habe  „die Herrschaft über das Geschehen“ (Herfried Münkler).

Angela Merkel hat in ihrer Regierungszeit mehrfach unter Beweis gestellt, dass sie die Möglichkeiten kennt, die politische Krisen bieten. Das positive Bild von Angela Merkel in der Öffentlichkeit ist dadurch entscheidend geprägt worden. Dabei wurden die Pannen und Fehler im Krisenmanagement  gern übersehen. Man lobte sie wegen der schnellen Ergebnisse und vergaß darüber die langfristigen Folgen und Risiken. Selbst  über Verstöße gegen Gesetze, Verträge und Ordnungsprinzipien ging man großzügig hinweg.

Die Verbindlichkeit des Rechts gilt jedoch auch für die Bundesregierung. Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes schreibt ausdrücklich vor, dass die „vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht gebunden“ ist. Dies gilt auch in Krisenzeiten. Das Motto „Not kennt kein Gebot“ ist keine Rechtfertigung für Verstöße gegen geltendes Recht.

Die Flüchtlingskrise

Erstmals in der Flüchtlingskrise wurde einer größeren Öffentlichkeit bewusst, dass das "Recht" im Krisenmanagement von Angela Merkel nur eine nachrangige Rolle spielt. Ihre Entscheidung, die aus Ungarn Richtung Deutschland marschierenden Flüchtlinge ins Land zu lassen, wurde nicht nur als "Fehler" bezeichnet, sondern auch als Verstoß gegen das geltende Einreiserecht erkannt.

In der Tat war die Rechtslage eindeutig: Das Asylrecht, auf Grund dessen die meisten Flüchtlinge einreisten, sieht vor, dass Flüchtlingen, die aus einem sicheren Drittstaat kommen, die Einreise zu verwehren ist. Und weiter heißt es in dem einschlägigen Gesetz: Die deutschen Grenzbehörden sind verpflichtet, unberechtigte Personen zurückzuweisen. Entgegenstehende Weisungen sind rechtswidrig und strafbar.

Dies bedeutete konkret, dass die Flüchtlinge, die über die Balkanroute nach Deutschland wollten, an der deutschen Grenze abzuweisen waren, weil sie aus einem sicheren Drittland kamen. Dafür hatte die Führung der für die Grenzsicherung zuständigen Bundespolizei Innenminister Thomas de Maizière bereits Ende August 2015 den Entwurf eines "Befehls" für geeignete Grenzkontrollen vorgelegt. Angela Merkel wies den Innenminister jedoch an, "diesen Befehl nicht umzusetzen". Folglich weist die Bundespolizei bis heute Asylanten an den Grenzen nicht ab und läßt sie mit wenigen Ausnahmen einreisen. Im Januar 2016 waren dies immer noch etwa dreitausend Personen am Tag.

Die Bundesregierung rechtfertigt ihr Verhalten damit, dass "das Dublin-Regime auch das Selbsteintrittsrecht eines primär unzuständigen Staates kennt. Davon hat Deutschland im vergangenen Jahr in einer humanitären Ausnahmesituation vorübergehend Gebrauch gemacht und diese Praxis wurde im November beendet" (Bundesjustizminister Heiko Maas in der FAZ vom 21. Januar 2016). Bis heute weiß die Öffentlichkeit aber nicht, ob es dafür eine Anordnung gibt und welchen Inhalt sie hat. Das Bundesinnenministerium behandelt die Frage wie eine geheime Kommandosache und hält die Bürger hin, die ihren Auskunftsanspruch geltend machen. Auf Abgeordnete der Koalitionsfraktionen soll sogar massiver politischer Druck ausgeübt worden sein, damit sie es unterlassen, diesbezüglich Anfragen an die Bundesregierung zu stellen. "Die Flüchtlingskrise entwickelt sich zunehmend zu einer Krise des Rechts und der parlamentarischen Demokratie in Deutschland", kritisiert der Verfassungsrechtler Christian Hillgruber die Bundesregierung (FAZ vom 21. Januar 2016).   

Das rechtswidrige Verhalten der Bundesregierung veranlasste den ehemaligen Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler, den Bundestagspräsidenten in einem offenen Brief (17. Nov. 2015) um Einschreiten zu bitten: "Sehr geehrter Herr Bundestagspräsident Lammert, seit Anfang September ist in Deutschland das gesetzliche Verbot der Einreise ohne Aufenthaltstitel oder ohne Pass faktisch außer Kraft gesetzt. Ebenso das Verbot der Einschleusung in großen Gruppen. Ebenso, dass sich niemand auf das Asylrecht berufen kann, der sich in einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union aufhält. Letzteres steht sogar im Grundgesetz. Die Bundesregierung hat die einschlägigen Paragraphen und Verfassungsartikel, Strafvorschriften und sogar das Legalitätsprinzip beiseite geschoben, um höherrangige Rechtsgüter zu schützen. Sie beruft sich dafür auf den Grundsatz: "Not kennt kein Gebot" und auf die Richtlinienentscheidung der Bundeskanzlerin. In einer parlamentarischen Demokratie ist auch für eine derart wesentliche Notstands-Entscheidung nicht die Regierung zuständig, sondern das Parlament. Deshalb schreibe ich Ihnen, dem personifizierten Sachwalter der Rechte und Pflichten unserer Volksvertretung. Bitte greifen Sie ein."

Inzwischen haben sich auch ehemalige Verfassungsrichter zu Wort gemeldet. Udo Di Fabio stellte fest: "Der Bund ist aus verfassungsrechtlichen Gründen ... verpflichtet, wirksame Kontrollen der Bundesgrenzen wiederaufzunehmen, wenn das gemeinsame europäische Grenzsicherungs- und Einwanderungssystem vorübergehend oder dauerhaft gestört ist." Laut Udo Di Fabio sind unter rechtsstaatlicher Betrachtung drei Komplexe streng zu unterscheiden: Erstens die Asylgewährung im rechtlichen Sinne. Zweitens die freiwillige Gewährung von Schutz für Flüchtlinge aus humanitären Gründen. Und drittens die gesetzlich geregelte Zuwanderung aus Gründen des Gemeinwohls.

Udo di Fabio stellte insbesondere klar, dass die Asylgewährung zwar ein wesentliches Element der rechtsstaatlichen Ordnung darstellt, aber kein Recht auf Zuwanderung ist. Tatsächlich sind die Asylverfahren von der Bundesregierung jedoch auch dazu eingesetzt worden, "um letztlich - gewollt oder ungewollt - eine ungeregelte, ungesteuerte und unkontrollierte Migration zu betreiben". Und die Asylverfahren werden auch weiterhin nicht strikt nach der Gesetzeslage durchgeführt. Die Bundesregierung hat über Jahre zugelassen, dass die europarechtlichen Regeln, insbesondere Dublin III, faktisch außer Kraft gesetzt wurden. "Aus dem Asyl war letztlich ein Jedermann-Recht geworden, sich das Wunschland der Zuwanderung in der EU aussuchen zu können."   

Die Griechenlandkrise

Bei Einführung des Euro warb die CDU auf Wahlplakaten mit der Aussage: „Deutschland muss nicht für die Schulden anderer Länder aufkommen. Der Maastrichter Vertrag verbietet ausdrücklich, dass die Europäische Union oder die anderen EU-Partner für die Schulden eines Mitgliedstaates haften.“ Ein entsprechendes Bail-Out-Verbot war auf Initiative der Kohl-Regierung  in Artikel 104 b des Maastrichter Vertrages vereinbart worden. Außerdem verbot Artikel 104 allen öffentlichen Haushalten in der EU, bei der EZB Kredite aufzunehmen (Verbot monetärer Staatsfinanzierung).

Im deutsch-französischen Verhältnis hatte der Maastricht-Vertrag den Charakter eines Kompromisses. Den Franzosen war es gelungen, die D-Mark durch den Euro und die Deutsche Bundesbank durch die Europäische Zentralbank zu ersetzen, was sie angestrebt hatten. Die deutsche Seite hatte erreicht, dass  im Maastricht-Vertrag fiskalische und monetäre Regeln für die Sicherung des Geldwertes vereinbart wurden. Dieser Teil des Vertrages war jedoch  nicht endgültig, sondern setzte voraus, dass die vereinbarten  Regeln von den Mitgliedsländern auch eingehalten wurden. Ohne allseitige Vertragstreue waren diese Vereinbarungen ohne jeden Wert.

Zur Begrenzung der Staatsverschuldung sah der Maastrichter Vertrag Obergrenzen für Haushaltsdefizite (3 Prozent) und für die Gesamtverschuldung eines Staates (60 Prozent) vor. Die vereinbarten Obergrenzen blieben jedoch weitgehend wirkungslos, weil sich kein EU-Mitglied daran hielt und Verstöße ohne Sanktionen blieben. Infolgedessen stieg die Staatsverschuldung innerhalb der EU stark an, vor allem bei den südlichen EU-Mitgliedern. Griechenland war das erste Land, das Anfang  2010 wegen steigender Zinsaufschläge für griechische Staatsanleihen  in finanzielle Schwierigkeiten kam. Für die Europäische Union (EU) stellte sich daraufhin die Frage, ob man Griechenland trotz des Bail-Out-Verbotes helfen sollte.

Wolfgang Schäuble erklärte zunächst stellvertretend für die Bundesregierung: „Die Griechen haben jahrelang über ihre Verhältnisse gelebt. Wir Deutschen können nicht für Griechenlands Probleme zahlen“. Dabei blieb es aber nicht sehr lange. Bundeskanzlerin Angela Merkel hatte dem griechischen Ministerpräsident bereits versprochen, dass den Griechen geholfen wird. Schon Anfang Mai beschlossen die Euro-Finanzminister einstimmig ein erstes Hilfspaket für Griechenland im Volumen von 110 Mrd. Euro. Der Bundestag stimmte dem am 7. Mai 2010 zu. Dies war der erste Verstoß gegen das Bail-Out-Verbot des Maastrichter Vertrages.

Die Eurokrise

Die Griechenlandhilfe war noch nicht unter Dach und Fach, als weitere Krisenstaaten in Südeuropa "Land unter" meldeten. Um über mögliche Maßnahmen zu beraten, trafen sich die europäischen Staats- und Regierungschefs am 6./7. Mai 2010 in Brüssel zu einer eilig einberufenen  Krisensitzung.

Der vorläufige Rettungsschirm

Zur Vorbereitung dieses Treffens hatte der französische Präsident Nicolas Sarkozy intensive Vorgespräche mit den Regierungschefs von Italien, Spanien, Griechenland und Portugal geführt, um eine gemeinsame  Verhandlungslinie der Südländer festzulegen. Ihr gemeinsames Ziel war es, den Maastricht-Vertrages in zwei wesentlichen Punkten zu ändern: Das zwischenstaatliche „Bail-Out-Verbot“ und das „Verbot der monetären Staatsfinanzierung“ für die EZB sollten aufgehoben werden. Es ging also um fundamentale deutsche Interessen.

Das Gipfeltreffen am 6./7. Mai wurde Merkels persönliches "Waterloo": Über die geführten Vorgespräche der Südländer war sie nicht informiert. Entsprechend unvorbereitet ging sie in die Sitzung. Der Gipfel begann mit einem „emotionalen“ Vortrag des EZB-Präsidenten Jean-Claude Trichet, in dem er die aktuelle Lage mit dem Zusammenbruch von Lehman Brothers verglich. Nach Insiderberichten verbreitete sich unter den Beteiligten  ein Gefühl der Angst und Hilflosigkeit, von dem sich auch Angela Merkel anstecken ließ. Nicolas Sarkozy befeuerte diese Krisenstimmung noch mit der Warnung: „Die Europäische Union kann explodieren“, um dann seine erste Forderung auf den Tisch zu legen: Der Europäische Rat sollte einen permanenten Rettungsmechanismus beschließen, der Gelder an Krisenländer verteilen konnte, „ohne dass irgendjemand von uns zu Hause um parlamentarische Zustimmung bitten muss“.

Dies war die Aufforderung an die Runde, das „Bail-Out-Verbot“ des Maastricht-Vertrages entgültig außer Kraft zu setzen. Der Vorschlag, der insbesondere von den Krisenländern unterstützt wurde, fand allgemeine Zustimmung. Auch Angela Merkel sprach sich für den Vorschlag aus. Eine Bedenkzeit, die Sitzungsteilnehmer vorschlugen, hielt sie nicht für erforderlich. Sie traf ihre Entscheidung in der Sitzung, ohne sich mit  Mitgliedern ihrer Regierung beraten oder abgestimmt zu haben. Damit verzichtete sie auf das "zwischenstaatliche Beistandsverbot", um das die Regierung von Helmut Kohl im Interesse Deutschlands so intensiv gerungen hatte. Sie vollzog damit gleichzeitig -  unbemerkt von der Öffentlichkeit -  eine grundsätzliche Kehrtwende in der deutschen Europapolitik. 

Angela Merkel stimmte auch zu, als Nicolas Sarkozy seine zweite Forderung präsentierte: Die EZB müsse griechische, spanische und portugiesische Staatsanleihen ankaufen, notfalls müsse sie dazu gezwungen werden. Als Jean-Claude Trichet als Präsident der EZB diesen Angriff auf die Unabhängigkeit der EZB abwehrte, erhielt er zwar die Unterstützung von Angela Merkel, sie fügte aber hinzu: „Wir haben völliges Vertrauen, dass Sie tun werden, was Sie tun müssen.“ Jean-Claude Trichet hatte verstanden: Auch die Bundesregierung erwartete, dass die EZB Staatsanleihen ankauft. Bereits wenige Tage später verkündete er das dazu erforderliche Aufkaufprogramm. Damit war auch das im Maastricht-Vertrag vereinbarte Verbot der monetären Staatsfinanzierung erledigt.

Dann ging alles sehr schnell: Bereits zwei Tage später verständigten sich die Euro-Finanzminister auf die Details des beschlossenen Rettungsschirms (EFSF) mit einem Volumen von 500 Mrd. Euro Nicolas Sarkozy konnte den Medien mitteilen, dass sich die französische Regierung auf dem Gipfel "mit 85 Prozent ihrer Forderungen durchgesetzt" hatte.

Die Einigung der Staats- und Regierungschefs auf dem Sondergipfel war ein „kollektiver Vertragsbruch“, durch den die zwei wichtigsten Regeln des Maastricht-Vertrages  faktisch "außer Kraft gesetzt" und „komplett gewendet“ wurden. Denn mit dem gemeinsamen Rettungsschirm wurden die Finanzierungsprobleme einzelner Länder eine europäische Angelegenheit, was der Maastricht-Vertrag mit dem Beistandsverbot gerade ausschließen wollte.

Der endgültige Rettungsschirm

Zur Legitimation des vorläufigen Rettungsschirms (EFSF) hatten sich die Bundesregierung und die EU-Kommission auf Artikel 122 Absatz 2 AEUV berufen, der es erlaubte, einem Mitgliedstaat, der „ aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von ernsthaften Schwierigkeiten bedroht ist“, finanzielle Hilfe zu gewähren. Diese Bestimmung konnte schon deshalb keine Grundlage für den Rettungsschirm sein, weil es sich bei einer Staatsschuldenkrise weder um eine "Naturkatastrophe" noch um ein Ereignis handelt, das sich der "Kontrolle des hilfsbedürftigen Staates entzieht".

Es gab deshalb keinen Zweifel, dass der vorläufige Rettungsschirm (EFSF) ohne Rechtsgrundlage beschlossen worden war, auch wenn die Bundesregierung eine andere Rechtsauffassung vertrat. Selbst die französische Finanzministerin Christine Lagarde musste einräumen,  dass man mit der Griechenlandhilfe und dem Rettungsschirm gegen die  Europäischen Verträge verstoßen hatte. Beides sei „im Lissabon-Vertrag nicht vorgesehen“, sagte sie der Süddeutschen Zeitung und ergänzte: „Wir sind über die bestehenden Verträge hinausgegangen.“

Um einem solchen Vorwurf  nicht noch einmal ausgesetzt zu sein, schlug Angela Merkel auf dem sogenannten „Spaziergang in Deauville“ Nicolas Sarkozy vor, in den "Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union" (AEU-Vertrag) eine entsprechende Ermächtigung aufzunehmen. Denn das wesentliche Hindernis war Artikel 125 dieser Vertrages, der - wie der Maastricht-Vertrag - die Haftung für Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten generell ausschloss ("No-Bail-Out"). Dementsprechend beschloss der Europäische Rat im März 2011 zu Artikel 136 AEU-Vertrag folgende Vertragsergänzung:

„Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Währungsraumes insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen.“

Auf dieser Grundlage wurde der endgültige Rettungsschirm (ESM) beschlossen, der im September 2012 in Kraft trat und den EFSF ersetzte. Der ESM kann nur aktiv werden, wenn dies als "ultima ratio" notwendig ist, um eine Gefahr für die Finanzstabilität des ganzen Eurowährungsgebietes abzuwehren. Es reicht also nicht aus, dass die Finanzstabilität des hilfesuchenden Mitgliedstaates gefährdet ist. Der AEU-Vertrag  und der ESM-Vertrag nehmen in Kauf, dass ein einzelner Euro-Staat pleite geht, wenn das nicht zu Dominoeffekten in anderen Eurostaaten führt.

Die früheren Hilfeleistungen an Griechenland, an Irland, Spanien und Portugal waren damit begründet worden, dass man nicht in Kauf nehmen könne, dass infolge des Bankrotts eines Landes die Währungsunion im Ganzen zusammenbricht. Inzwischen handelt es sich bei den Gläubigern Griechenlands jedoch zu 80 Prozent um öffentliche Institutionen (ESFS, IWF, EZB und div. Staaten). Mit Dominoeffekten rechnet deshalb niemand mehr ernsthaft. Das im Jahr 2015 beschlossene dritte Hilfspaket für Griechenland ist deshalb durch Artikel 136 AEU-Vertrag nicht mehr gedeckt.

Auch unter einem weiteren Aspekt ist das neue Hilfsprogramm für Griechenland nicht mit dem ESM-Vertrag vereinbar: Stabilitätshilfen nach dem Vertrag setzen nämlich die Schuldentragfähigkeit voraus. Der hilfesuchende Staat muss aufgrund seiner Wirtschaftsleistung und Steuerkraft in der Lage sein, alle Kredite mit Zins und Tilgung dauerhaft zu bedienen. Dies trifft für Griechenland, dessen Schuldenquote über 180 Prozent liegt, offensichtlich nicht zu. Das neue Hilfsprogramm dient nur noch dazu, die Verpflichtungen aus schon erhaltenen Darlehn zu erfüllen. Die Rückzahlung der neuen Darlehen ist in keiner Weise gewährleistet.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine neue Finanzierungshilfe an Griechenland waren demnach nicht gegeben. Wenn die Staats- und Regierungschefs sie dennoch beschlossen haben, brachten sie damit nur erneut zum Ausdruck, dass die rechtlichen Regeln der Währungsunion für sie nichts mehr bedeuten (Dietrich Murswiek).

Das OMT-Programm der EZB

Am 26. Juli 2012 hielt Jean-Claude Trichet in der Londoner City eine Rede, in der er - außerhalb des offiziellen Redemanuskriptes wie zufällig - sagte: „Innerhalb ihres Mandats ist die EZB bereit, alles zu tun, um den Euro zu retten. Und glauben Sie mir – es wird reichen“. Die Akteure auf den Finanzmärkten hatten ihn sofort verstanden:  Die EZB werde zukünftig alles tun, um  klamme Staaten zu retten, koste es was es wolle. Endlich hatte Draghi die „große Bazooka“ herausgeholt!

Draghis Ankündigung war keine spontane Äußerung, sondern von langer Hand vorbereitet und mit der deutschen und französischen Regierung abgestimmt. Vor seiner Rede in London hatte er sich mit Kanzlerin Angela Merkel und Frankreichs Staatspräsident Francois Hollande getroffen, die ihm den Rücken stärkten. Mario Draghi sollte die Aufgabe des Retters in Europa übernehmen, weil die europäischen Institutionen, insbesondere auch der ESM-Rettungsschirm, damit überfordert waren.

Sechs Wochen nach seiner Rede stellte  Mario Draghi das OMT-Programm vor, mit dem  unbegrenzt Staatsanleihen von Euroländern gekauft werden konnten. Bedingung war, dass sich die Staaten einem Sanierungsprogramm des ESM unterwarfen, die Anleihen eine Laufzeit von drei Jahren hatten und die Ankäufe auf dem Sekundärmarkt erfolgen konnten. Am 6. September 2012 präzisierte  die EZB  das Programm dahin, dass die EZB im Falle des OMT „keinen bevorzugten Gäubigerstatus“  haben werde, sondern „pari passu“ behandelt werden wollte. Dies bedeutete, dass die Zentralbank bei einem späteren Schuldenschnitt anders als im Falle Griechenlands keine vorrangige Befriedigung verlangen konnte, was die Finanzmärkte stark beeindruckte.

Die Wirkung des OMT-Programms war verblüffend. Die Risikoaufschläge für Staatspapiere der Krisenstaaten  gingen zurück, und die Finanzmärkte beruhigten sich, ohne dass das von der EZB vorsorglich aufgelegte OMT-Programm zur Anwendung kommen musste. So fiel beispielsweise der Renditeabstand deutscher und spanischer Staatsanleihen, der Mitte 2012 bei etwa 5,5 Prozentpunkte lag, bis Ende 2014 auf nur noch 1,0 Prozentpunkt. Mario Draghi avancierte zum Superstar der Finanzmärkte.

In Deutschland mochten aber nicht alle mitjubeln. Bundesbankpräsident Jens Weidmann kritisierte, dass „die EZB notfalls bereit ist, Solvenzrisiken zwischen den Euroländern unbegrenzt umzuverteilen. Eine saubere Trennung von Geld-  und Fiskalpolitik ist aber wichtig. Zudem ist die Ankündigung eine Art Versicherung durch die Notenbank –  aber die Versicherung macht das System noch nicht stabiler. Ich befürchte, dass der Reformeifer erlahmt, wenn immer wieder die Geldpolitik zur Problemlösung bereitsteht.“ Die Bundesregierung kommentierte das OMT-Programm nicht, angeblich weil die EZB unabhängig sei.

Die Sache kam jedoch vor das Bundesverfassungsgericht, die den Beschwerdeführern und Kritikern recht gaben. In seinem Beschluss vom Februar 2014  stellt das Gericht fest, dass das OMT-Programm der EZB nicht vom Mandat der Notenbank gedeckt war. Nach Auffassung des Gerichtes darf die EZB nur Währungspolitik betreiben. Zur eigenständischen Wirtschaftspolitik ist sie nicht ermächtigt. Das OMT-Programm ist nach Meinung der Richter eine wirtschaftspolitische Maßnahme, weil damit das Ziel verfolgt wird, die Zinsaufschläge auf Staatsanleihen einzelner Staaten zu neutralisieren. Das sei als Wirtschaftspolitik zu deuten, denn der Geldpolitik sei eine zwischen den Mitgliedsstaaten differenzierende Vorgehensweise fremd. Insofern wirke der OMT-Beschluss ähnlich wie der Euro-Rettungsfond ESM - allerdings ohne parlamentarische Legitimation und Kontrolle, urteilte das Gericht. Das Verfassungsgericht entschied die Sache aber nicht selbst, sondern verwies den Rechtsstreit an den Europäischen Gerichtshof, da es sich um eine europarechtliche Streitfrage handelte.

Wolfgang Schäuble, der die Bundesregierung vor dem Verfassungsgericht vertrat, erklärte in der mündlichen Verhandlung: „Wir haben keinen Zweifel daran, dass die EZB sich mit ihren Entscheidungen im Rahmen ihres Mandats hält.“ Die gleiche Auffassung vertrat die Europäische Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof: „Der Gerichtshof (sollte) der EZB weite Entscheidungsspielräume bei der Festlegung und Ausführung der Geldpolitik zubilligen und diese auch bei der Intensität der gerichtlichen Prüfung beachten.“ Noch weiter ging der juristische Dienst des Europäischen Parlaments: “Es ist mit der Unabhängigkeit der EZB unvereinbar, wollte ein Unionsorgan oder eine mitgliedstaatliche Institution der EZB Anweisungen erteilen.“ Dies  war ein bemerkenswerter Freibrief, den die europäischen Organe der EZB erteilen wollten. Die EZB erhielte damit eine Kompetenz, „wie sie nicht einmal der französische Staatspräsident hat und wie sie in der Geschichte nur für den souveränen Diktator der Römischen Republik vorgesehen war“, sagte Rechtsanwalt Markus C. Kerber, Klägervertreter in diesem Verfahren, zu der Rechtsauffassung der europäischen Institutionen.

Der Europäische Gerichtshof entschied im Juni 2015, dass die EZB zur Stabilisierung der Währungsunion grundsätzlich auch Staatsanleihen von kriselnden Euro-Ländern kaufen darf. Er folgte damit erwartungsgemäß der Empfehlung des Generalanwalts am EuGH, der die Befürchtungen der Beschwerdeführer unter zwei Voraussetzungen für gegenstandslos erklärt hatte: Die EZB müsse - falls sie das Programm nutzen wolle - ihre Schritte begründen und sich aus dem Reformprogramm des jeweiligen Staates heraushalten. "Daher muss die EZB, wenn sie Staatsanleihen an den Sekundärmärkten erwirbt, ihr Tätigwerden mit hinreichenden Garantien versehen, um sicherzustellen, dass es mit dem Verbot der monetären Finanzierung in Einklang steht", heißt es.

Welche Garantien das sein sollen, bleibt jedoch offen. Für die Beschwerdeführer war das Urteil enttäuschend. Sie werteten es als schwerwiegende Verletzung der staatlichen Souveränität. Gauweiler kritisierte, das Gericht "segnet damit die von der EZB bewirkte Vergemeinschaftung der Haftung für Staatsschulden ab, die es nach dem Willen der Vertragsstaaten nicht geben sollte." Für Karlsruhe sei das Urteil "eine Kriegserklärung", gegen die man vorgehen müsse. "Diplomatische  Proteste sind das Mindeste", wozu das Gericht die Bundesregierung verpflichten müsse. 

Die Energiewende

Die Energiewende ist ein weiteres Beispiel für den bedenklichen Umgang der von Angela Merkel geführten Bundesregierung mit dem geltenden Recht.

Nachdem die Regierung im Herbst 2010  die mit der FDP im Koalitionsvertrag vereinbarte Verlängerung der Laufzeiten für Atomkraftwerke umgesetzt hatte, nutzte sie wenige Monate später die Katastrophe im Kernkraftwerk von Fukushima (11. März 2011), um die Verlängerung der Laufzeiten wieder rückgängig zu machen und das von ihr gewollte Projekt der „Energiewende“ energisch voranzutreiben. Unmittelbar nach dem Atom-Unfall verfügte sie die sofortige Stilllegung von sieben älteren Kernkraftwerken und die Abschaltung der übrigen bis spätestens 2022. Gleichzeitig verstärkte sie die Förderung der regenerativen Energien.

Der Entscheidungsprozess, an dem Angela Merkel nur ihre engsten Berater beteiligte, dauerte nicht länger als ein Wochenende. Niemand sonst aus der Bundesregierung oder dem Bundestag bzw. den zuständigen parlamentarischen Gremien wurde hinzugezogen. Faktisch entschied Angela Merkel über den neuen Kurs der Energiewende allein. Denn sie war nach Fukushima hinsichtlich der Risiken von Kernkraftwerken „zu einer neuen Beurteilung gekommen“.

Dabei hatte sich objektiv an der Sicherheitslage der deutschen Kraftwerke durch das Unglück in Fukushima nach dem Urteil der Reaktorsicherheitskommission  nichts geändert. Gewachsen war nur die allgemeine Skepsis , weil das Unglück in den Medien als ein generelles Risiko „aller Kernkraftwerke“ dargestellt wurde.  Angela Merkel nutzte diese medial erzeugte  „Krisenstimmung“ für ihre  überraschende Kehrtwende in der Energiepolitik. Nicht zuletzt wollte sie damit auch verhindern, dass bei den anstehenden Landtagswahlen in Baden-Württemberg die CDU geführte Landesregierung durch eine rot-grüne Koalition abgelöst wurde.

Bei den Beratungen im Bundeskanzleramt spielten die langfristigen Folgen und Risiken der getroffenen Entscheidung keine Rolle. Für die Umsetzung des neuen Kurses in der Energiepolitik gab es weder eine Machbarkeitsstudio noch eine Kosten-Nutzen-Rechnung. Es fehlten auch eine seriöse Folgenabschätzung  sowie eine belastbare Kostenschätzung. Nach späteren Angaben des Umweltministers Peter Altmaier sollen sich die Kosten dieses Vorhabens auf circa eine Billion Euro belaufen.

Zur Rechtfertigung des Moratoriums berief sich Umweltminister Norbert Röttgen auf Paragraph 19 Absatz 3 des Atomgesetzes, wonach Kernkraftwerke stillgelegt werden können, wenn sich „durch die Wirkung ionisierender Strahlen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sachgütern ergeben können“.  Eine solche Begründung hielten viele Verfassungsrechtler nicht für stichhaltig. Der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier bezeichnete das Moratorium  als eine „illegale Maßnahme“. Ein Gesetz aussetzen könne nur das Bundesverfassungsgericht, aber nicht die Bundesregierung.

Über die Rechtswidrigkeit der Maßnahmen war sich auch die Bundesregierung im Klaren. So wurde  Bundesaußenminister Guido Westewelle (FDP) mit dem Satz zitiert: „Das Moratorium ist keine Vertagung. Das Moratorium ändert die Dinge.“  Bundesumweltminister Norbert Röttgen (CDU) sagte offen: „Wir lösen uns von der Gesetzeslage.“ Angela Merkel selbst fand die Diskussion über die Rechtmäßigkeit des Moratoriums  „spitzfindig“.

Das für den beschleunigten Ausstieg aus der Kernenergie erforderliche Gesetz beschloss der Deutsche Bundestag erst am 20. Juni 2011 mit der 13. Änderung des Atomgesetzes. Die auf Grund des Moratoriums bereit abgeschalteten sieben älteren Reaktoren wurden endgültig vom Netz genommen. Für alle anderen Kraftwerke wurde ein festes Enddatum in das Gesetz geschrieben. Damit entfiel für die Betreiber die Möglichkeit, nicht ausgeschöpfte Produktionsmengen von einem Kraftwerk auf ein anderes zu übertragen. Die Betriebserlaubnis des letzten Kraftwerks sollte im Jahr 2022 erlöschen.

Die aufgrund der Entscheidungen der Bundesregierung beschlossenen Maßnahmen und Gesetze sind inzwischen Gegenstand mehrerer Gerichtsverfahren. Im Februar 2013 entschied der Hessische Verwaltungsgerichtshof  zugunsten der RWE, dass die befristete Stilllegung der beiden Reaktoren in Biblis rechtswidrig war. Eine Revision ließ der VGH nicht zu. Das Urteil diente RWE als Grundlage für eine zivilrechtliche  Klage in Höhe von 187 Millionen Euro. Eon folgte mit einer Klage über 380 Millionen, nachdem Vergleichsverhandlungen gescheitert waren.  Die Unternehmen Eon, RWE und Vattenfall haben zudem beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde gegen die endgültige Stilllegung ihrer Kernkraftwerke eingelegt. Sie begründen dies mit der Verletzung ihres verfassungsmäßig garantierten Eigentumsrechts. Der Schaden wurde insgesamt mit 15 Milliarden Euro beziffert.

Die Bundesregierung reagierte darauf nicht mit Einsicht, sondern mit Enttäuschung: „Wir nehmen mit Verwunderung und Bedauern zur Kenntnis, dass der große gesellschaftliche Konsens zu Atomausstieg und Energiewende bei den Energiekonzernen offenbar noch nicht angekommen ist.“

Herrschaft des Rechts

Ohne die „Herrschaft des Rechts“ (rule of law) ist eine freiheitliche und gerechte Wirtschaftsordnung nicht denkbar. Privatwirtschaftliches Handeln benötigt einen gesicherten Rechtsrahmen, der die privaten  Freiheits- und Eigentumsrechte sichert („enabling laws“) und gleichzeitig deren Grenzen festlegt („restrictive laws“). Außerdem hat die Rechtsordnung dafür zu sorgen,  dass die Regeln eingehalten und Rechtsverstöße sanktioniert werden.

Es muss deshalb beunruhigen, wenn der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, feststellt: "Noch nie war in der rechtstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik die Kluft zwischen Recht und Wirklichkeit so tief wie derzeit." Und er fügte hinzu: "Im Grundsatz ist unser Rechtsstaat intakt, im internationalen Vergleich sogar vorbildhaft. Aber es gilt, denkbare Bedrohungen zu erkennen und rechtzeitig gegenzusteuern. Ohne Panik verbreiten zu wollen: Ich sehe durchaus Tendenzen, die nicht ganz ungefährlich erscheinen und zu einer gewissen Erosion führen können." 

Und damit ist er nicht allein. Auch Bundestagspräsident Norbert Lammers (CDU) hat die Praxis der Bundesregierung, sich in bestimmten Fällen nicht an die Gesetzeslage zu halten, indem bestehende Gesetze nicht oder noch nicht verabschiedete Gesetze schon angewendet werden, als „grob rechts- und verfassungswidrig“ bezeichnet. Gegen eine solche „Arroganz der Mächtigen“ müsse man sich zur Wehr setzen. 

Die Missachtung des Rechts geht einher mit der Praxis der Bundesregierung, den Deutschen Bundestages auch in grundsätzlichen Fragen zu übergehen. So entschied die Bundeskanzlerin über die kurzfristige Abschaltung von Atomkraftwerken durch das Moratorium an einem Wochenende ohne vorherige Beratung und Entscheidung des Bundestages. "Eine tiefgreifende Verunsicherung nicht nur der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, sondern der gesamten Parteienbasis war die Folge", schrieb die Bundestagsabgeordnete Erika Steinbach. Zu kritisieren ist auch das Verhalten der Ministerpräsidenten der betroffenen Länder, die die Entscheidung der Bundeskanzlerin unverzüglich umsetzten. "Keiner der Ministerpräsidenten hat offenbar darauf hingewiesen, dass für eine solche Entscheidung der Gesetzgeber und nicht die Exekutive zuständig ist", bemängelt Hans-Jürgen Hellwig einen solchen Umgang mit der grundgesetzlichen Zuständigkeitsordnung.

Auch die Entscheidung der Bundeskanzlerin, die Grenzen zu öffnen und Migranten ohne jegliche Begrenzung aufzunehmen, erfolgte ohne parlamentarische Mitwirkung. Der Bundestag hat zwar inzwischen mehrere Asylverschärfungen beschlossen, aber niemals über die singuläre Massenaufnahme von Migranten und die bedingungslose Öffnung der Grenzen abgestimmt. Hans-Jürgen Papier stellte hierzu fest, dass damit die "Leitplanken des deutschen und europäischen Asylrechts gesprengt" worden sind. Und Hans-Jürgen Hellwig fragt zu Recht: "Was muss noch alles geschehen, damit der Bundestag sich darauf besinnt, dass wir eine parlamentarische und keine Kanzlerdemokratie sind?"

Die Tatsache, dass sowohl die Mehrheitsfraktion als auch der Bundestag so etwas mit sich machen lassen, stellt dem Parlamentarismus kein gutes Zeugnis aus. Die Bundestagsabgeordnete Erika Steinbach (CDU) meinte hierzu: "Möglich ist es auch durch Medienunterstützung der Regierungspolitik in diesen Fragen und häufig öffentliches Anprangern all jener, die diese Regierungspolitik hinterfragen und kritisieren".

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