Der endgültige Rettungsschirm (ESM)

Am 27. Oktober 2010 erklärte Angela Merkel im Deutschen Bundestag, dass der vorläufige Rettungsschirm (ESFS) planmäßig im Jahr 2013 auslaufen werden. Keine vier Wochen später galt dies schon nicht mehr. Denn in Brüssel hatte sich die Auffassung durchgesetzt, dass der ESFS durch einen dauerhaften Rettungsschirm mit deutlich erweiterten Kompetenzen ersetzt werden sollte. Hierzu beschloss der Europäische Rat am 25. März 2011 zu Artikel 136 AEU-Vertrag folgende Vertragsergänzung:

„Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Währungsraums insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen.“

Zweck dieser Vertragsergänzung war es, dem dauerhaften Rettungsschirm eine eindeutige Rechtsgrundlage zu geben, um den Kritikern des Rettungskurses den Wind aus den Segeln zu nehmen.

Nachgeschobene Rechtsgrundlage

Zur Legitimation des vorläufigen Rettungsschirms (ESFS) hatten sich die Bundesregierung und die EU-Kommission auf Artikel 122 Absatz 2 AEUV berufen, der es erlaubte, einem Mitgliedstaat, der „ aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von ernsthaften Schwierigkeiten bedroht ist“, finanzielle Hilfe zu gewähren. Diese Bestimmung konnte schon deshalb keine Grundlage für den Rettungsschirm sein, weil es sich bei einer Staatsschuldenkrise weder um eine "Naturkatastrophe" noch um ein Ereignis handelt, das sich der "Kontrolle des hilfsbedürftigen Staates entzieht". Es gab deshalb keinen Zweifel, dass der vorläufige Rettungsschirm (ESFS) ohne Rechtsgrundlage beschlossen worden war, auch wenn die Bundesregierung eine andere Auffassung vertrat. Selbst die französische Finanzministerin Christine Lagarde musste einräumen, dass man mit der Griechenlandhilfe und dem Rettungsschirm gegen die Europäischen Verträge verstoßen habe. Beides sei „im Lissabon-Vertrag nicht vorgesehen“, sagte sie der Süddeutschen Zeitung und ergänzte: „Wir sind über die bestehenden Verträge hinausgegangen.“

Um einem solchen Vorwurf nicht noch einmal ausgesetzt zu sein, schlug Angela Merkel auf dem sog. „Spaziergang in Deauville“ Nicolas Sarkozy vor, in den "Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union" (AEUV) eine entsprechende Ermächtigung aufzunehmen. Denn das wesentliche Hindernis war Artikel 125 dieser Vertrages, der - wie der Maastricht-Vertrag - die Haftung für Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten generell ausschloss ("No-Bail-Out"). Mit der Ergänzung des Artikels 136 AEUV sollte dieses Hindernis ausgeräumt werden, worauf es Angela Merkel in der öffentlichen Diskussion ankam. Nicolas Sarkozy tat ihr den Gefallen unter der Bedingung, dass Deutschland auf eine Verschärfung des Stabilitätspaktes verzichtete.

Die Verhandlungen der europäischen Staats- und Regierungschefs über den geplanten (dauerhaften) Rettungsschirm fanden auf dem Euro-Gipfel am 21. Juli 2011 statt. Für diese Verhandlungen beschloss der Deutsche Bundestag Richtlinien (Beschluss vom 17. März 2011, DS 17/4880), die die Bundesregierung beachten und binden sollten. Denn es gab inzwischen in den Koalitionsfraktionen deutliche Vorbehalte gegenüber der Rettungspolitik der Bundesregierung. Nach diesen Richtlinien sollte es das Ziel aller zukünftigen Hilfsprogramme sein, die Haushaltsdisziplin der Schuldnerländer zu verbessern und keine Anreize für die Fortsetzung des Schuldenkurses zu bieten. Dazu sollten durch „länderabhängige Zinssätze“ Konsolidierungsanreize und "Marktbewertungen" geschaffen werden. Der Beschluss sah weiter vor, dass Hilfen nur im „äußersten Notfall“ gewährt werden durften. Ausgeschlossen waren insbesondere „gemeinsam finanzierte oder garantierte Schuldenaufkaufprogramme“.

Die Beschlüsse der Staats- und Regierungschefs auf dem Euro-Gipfel vom 21. Juli 2011 gingen jedoch weit über das hinaus, was der Deutsche Bundestag konzedieren wollte: So hatte der Gipfel beschlossen, dass das Hilfsprogramm für Griechenland um weitere 109 Mrd. Euro aufgestockt wurde. Die neuen Kredite für Griechenland sollten zu Zinssätzen von 3.5 Prozent und mit Laufzeiten bis zu 30 Jahren ausgereicht werden. Solche Konditionen lagen weit unter den vom Bundestag geforderten „Marktbewertungen“. Darüber hinaus sollten die Interventionsinstrumente des Euro-Krisenfonds deutlich ausgeweitete werden. Er sollte die Möglichkeit erhalten, auch "präventiv tätig" zu werden, also nicht nur im „äußersten Notfall“, wie es der Bundestag beschlossen hatte. Weiter wurde der Fonds ermächtigt, auf dem Sekundärmarkt Anleihen von Krisenländern aufzukaufen, obgleich der Bundestag ein „gemeinsames Schuldendenaufkaufprogramm“ ausgeschlossen hatte.

Der Deutsche Bundestag hätte deshalb allen Grund gehabt, die Beschlüsse des Euro-Gipfels vom 21. Juli 2011 abzulehnen. Tatsächlich stimmten die Regierungsfraktionen ihnen jedoch in der Bundestagssitzung am 23. September 2011 zu, um die Bundesregierung nicht in Schwierigkeiten zu bringen. Der FDP-Abgeordnete Frank Schäffler gab dazu in der Bundestagsdebatte am 29. September 2011 folgende Erkärung ab:

„Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Am 11. Februar 2010 haben sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union zum kollektiven Rechtsbruch verabredet. Griechenland sollte auf jeden Fall geholfen werden. Damit haben die Staats- und Regierungschefs nichts anderes verkündet als den Bruch der Nichtbeistandsklausel in den Europäischen Verträgen.

Uns wurde im Deutschen Bundestag versprochen, dass die Griechenland-Hilfe eine einmalige Hilfe ist, die absolute Ausnahme, und sonst nichts. Die Tinte war noch nicht trocken, schon wurde einen Tag später in Brüssel der jetzige Schuldenschirm, die Einrichtung des ESFS, vereinbart. Als der Deutsche Bundestag das sogenannte Euro-Rettungspaket verabschiedete, wurde hier erklärt, dass ohnehin niemand unter diesen Schirm flüchten wird. Bereits wenige Monate später drängten sich erst Irland, dann Portugal und bald auch Griechenland unter den Schirm.

Am 27. Oktober 2010 erklärten Sie, Frau Bundeskanzlerin, hier im Hohen Hause: Er läuft 2013 aus. Das haben wir auch genau so gewollt und beschlossen. Eine einfache Verlängerung kann und wird es mit Deutschland nicht geben, weil der Rettungsschirm nicht als langfristiges Instrument taugt, weil er Märkten und Mitgliedstaaten falsche Signale sendet und weil er eine gefährliche Erwartungshaltung fördert.

Keine vier Wochen später galt all dies nicht mehr. Am 11. März 2011 wurde dann in Brüssel sogar ein Weg zur Änderung der Europäischen Verträge eingeschlagen, der erstens ein Weg zur Ausweitung des bestehenden Euro-Schuldenschirms ist, die der Bundestag nie wollte, der zweitens ein Weg zur unbefristeten Verlängerung der Laufzeit des Euro-Schuldenschirms ist, die der Bundestag nie wollte, und drittens ein Weg zur qualitativen Veränderung der europäischen Wirtschaftsverfassung ist, die der Bundestag nie wollte.“

Kritik am ESM

Nachdem sich die europäischen Staats- und Regierungschefs geeinigt hatten, wurde der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) durch einen völkerrechtlichen Vertrag der Euroländer als eine dauerhafte „internationale Finanzinstitution“ mit Sitz in Luxemburg gegründet. Eine Ausstiegsmöglichkeit einzelner Mitglieder sah der Vertrag nicht vor. Das anfängliche Stammkapital wurde mit 700 Milliarden Euro festgesetzt, wovon aber nur 80 Milliarden Euro eingezahlt wurden. Das restliche Kapital steht auf Abruf bereit und muss erst nach einem gemeinsamen Beschluss überwiesen werden. Organe des ESM sind der Gouverneursrat sowie das Direktorium, deren Mitglieder Immunität genießen. Der ESM kann aktiv werden, wenn eine „Gefahr für die Finanzstabilität“ des Euroraumes insgesamt oder eines seiner Mitgliedsstaaten besteht. Der völkerrechtliche Vertrag trat am 27. September 2012 in Kraft. Damit beendete der EFSF seine Tätigkeit.

Der ESM stieß auf massive Kritik: Die Deutsche Bundesbank und Wirtschaftswissenschaftler sahen darin eine weitere Aufweichung der Stabilitätskriterien des Maastrichtvertrages. Um diesen Bedenken Rechnung zu tragen, verständigten sich die Staats- und Regierungschefs in der Sitzung des Europäischen Rates vom 1./2. März 2012 darauf, zeitgleich einen „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“ (Fiskalpakt) abzuschließen. Die wichtigste Regelung dieses Vertrages war die Selbstverpflichtung der europäischen Staaten, auf nationaler Ebene „vorzugsweise mit Verfassungsrang“ eine Schuldenbremse nach deutschem Vorbild zu beschließen. Diese sollte als mittelfristiges Ziel vorsehen, das strukturelle Staatsdefizit auf 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) zu begrenzen, solange die Staatsschulden nicht deutlich unter 60 Prozent des BIP liegen. Der Vertrag litt jedoch von Anfang an unter mehreren Mängeln: Den unscharfen Kriterien und Ausweichmöglichkeiten sowie dem Fehlen automatischer Sanktionen. Deshalb ist er auch ohne große Wirkung geblieben.

Zu den Kritikern des ESM gehörte auch die Mittelstands- und Wirtschaftsvereinigung der CDU/CSU (MIT), die ihn vor allem aus „ordnungspolitischen Gründen“ ablehnte:

„Der ESM verletzt den Grundsatz, dass jedes Land für die Fehler seiner eigenen Politik haftet, und setzt Anreize zur Fortsetzung einer verfehlten Fiskal- und Wirtschaftspolitik. In einer Gemeinschaft souveräner Staaten widerspricht es demokratischen und ordnungspolitischen Prinzipien, Bürger anderer Staaten für Entscheidungen und Handlungen in Haftung zu nehmen, auf die sie keinerlei Einfluss haben. Ein Staat, der immer wieder nach neuen Hilfen ruft, aber permanent seine Hausaufgaben nicht erledigt, gehört deshalb nicht in die Währungsunion.

Die MIT fordert deshalb, dass die Währungsunion um folgende Regelungen ergänzt wird:

Erstens um eine zeitliche Befristung des ESM-Instruments mit regelmäßigen Überprüfungspflichten;
Zweitens um eine Garantie, dass Verwaltungs- und Entscheidungsstrukturen des ESM den Mitgliedern der Eurozone vorbehalten bleiben, also nicht in die Gemeinschaftsmethode mit vorrangiger Kommissionsverantwortung überführt werden;
Drittens um ein Verfahren für Staatsinsolvenzen bei nachhaltiger Zahlungsunfähigkeit;
Viertens um die Möglichkeit des Austritts oder des Ausschlusses aus der Währungsunion.

Ohne diese ordnungspolitischen Weichenstellungen wird der ESM zwangsläufig in eine Transferunion münden, ohne dass die Nationalstaaten weiter an Grundsatzentscheidungen beteiligt werden. Außerdem hätten die Nationalstaaten keine Veranlassung, ihre überzogene Schuldenpolitik aufzugeben.“

Europäischer Währungsfonds?

Bei den europäischen Rettungspolitiker sind solche Bedenken und Warnungen auf absolut taube Ohren gestoßen. Ihr Ziel war es von Anfang an, den ESM zu einem "Europäischen Währungsfonds" auszubauen, den Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) bereits im März 2010 mit dem Argument forderte, der Euroraum dürfe nicht auf den Internationalen Währungsfonds (IWF) angewiesen sein. Dieses Ziel ist inzwischen erreicht. Der ESM verwaltet nicht nur Kredite an hilfsbedürftige Eurostaaten, sondern aus dem einst befristeten und provisorischen "Rettungsschirm" ist ein potenter Finanzinvestor und wichtiger Akteur auf der europäischen Bühne geworden.

Der ESM verfügt über 80.5 Milliarden Euro eingezahltes Kapital, wovon 21,7 Milliarden Euro aus Deutschland stammen. Als abrufbares Kapital in Form von Garantien der Euro-Staaten stehen dem ESM ferner 624,3 Milliarden zur Verfügung; der deutsche Anteil daran beträgt 168,3 Milliarden Euro. Diese Kapitalstruktur ermöglicht dem Fonds eine höchstmögliche Kreditsumme von 500 Milliarden Euro. Diese ist derzeit mit knapp 250 Milliarden Euro ausgeschöpft, wovon der Hauptteil auf Griechenland entfällt. Der ESM hat derzeit 45 Prozent der griechischen Staatsschuld in seinen Büchern stehen und ist damit der größte Gläubiger Athens.

Von Plänen, die Tätigkeiten des ESM außerhalb von Krisenzeiten wieder herunterzufahren, ist schon lange nicht mehr die Rede. Klaus Regling, Direktor des Fonds, sagte dazu: "EFSF und ESM haben ja in den vergangenen fünf Jahren mehr als 250 Milliarden Euro an fünf Länder ausgezahlt. Diese Darlehn müssen in den kommenden 20 bis 30 Jahren regelmäßig refinanziert werden. Außerdem müssen wir eingezahltes Eigenkapital von 80 Milliarden Euro investieren. Das sind große Marktaktivitäten, die von einem umfassenden Risikomanagement und einem ausgefeilten Asset-Liability-Management begleitet werden müssen." Mit Außenständen von 250 Milliarden Euro ist der ESM inzwischen deutlich größer als der IWF, dessen durchschnittliche Außenstände nur bei rund 100 Milliarden Euro liegen.

Interessanterweise ist auch nicht mehr davon die Rede, sich allmählich vom IWF zu emanzipieren. Gerade Wolfgang Schäuble macht die IWF-Beteiligung immer wieder zur Voraussetzung dafür, dass sich Deutschland an weiteren ESM-Hilfen beteiligt, weil der IWF die Konditionalität bei der Kreditvergabe ernster nimmt als die europäischen Institutionen. Offensichtlich vertraut Wolfgang Schäuble nur noch dem IWF, aber nicht mehr den europäischen Institutionen, die in der Konditionalität eher ein zu überwindendes Hindernis als eine notwendige Voraussetzung für die Kreditvergabe sehen.