Politisierte Naturwissenschaften
Jeder Besitzer eines Autos mit Dieselmotor wird die Zahl kennen: Auf den Straßen dürfen im Jahresmittel nicht mehr als 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid (NOx) pro Kubikmeter Luft gemessen werden, ansonsten drohen Fahrverbote. Kaum bekannt ist jedoch, wie es zu diesem Wert kam und welche Politiker ihn festgesetzt haben. Gleichwohl ist er die Grundlage für viele Maßnahmen der Luftreinhaltung und steht in zahlreichen Gerichtsurteilen. Denn mit dem Grenzwert sollen Menschen vor Gesundheitsschäden geschützt werde.
Wenn politische Entscheidungen auf naturwissenschaftliche Erkenntnisse gestützt werden, sollten diese wissenschaftlichen Maßstäben standhalten. Es gibt aber gute Gründe für die Annahme, dass dies bei dem Grenzwert von 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid (NOx) pro Kubikmeter Luft nicht der Fall ist.
1. Irreführende Analysen
Der Gesundheitsschutz der Bevölkerung gehört zu den klassischen Aufgaben des Staates. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Regierung Grenzwerte für die Belastung der Luft mit Schadstoffen festlegt. Selbstverständlich darf sie sich dabei auch der Hilfe von unabhängigen Sachverständigen bedienen und sich vom Vorsichtsprinzip leiten lassen. Die Politik darf aber nicht willkürlich entscheiden.
Für Stickstoffdioxid gilt im Freien ein Grenzwert von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft. Hingegen sind in Büros 60 und an Produktionsstätten 950 Mikrogramm zugelassen. Grundlage dieser Grenzwerte sind Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie Richtlinien der Europäischen Union (EU), die in nationales Recht umgesetzt wurden.
Zur Begründung der unterschiedlichen Grenzwerte verweisen WHO und EU auf die mit den Luftschadstoffen verbundenen Gesundheits- und Lebensrisiken. Nach Angaben der WHO ist die derzeitige Luftbelastung in Deutschland für nahezu 100.000 Tote jährlich verantwortlich. Bis zu 13.000 Todesfälle jährlich sollen durch Stickstoffverbindungen (NOx) und bis zu 80.000 Sterbefälle jährlich durch Feinstaub verursacht sein. Auch das Bundesumweltamt geht davon aus, dass in Deutschland jedes Jahr etwa 100.000 Menschen an Stickstoffoxid- und Feinstaub-Belastungen sterben.
Solche Zahlen stützen sich auf Forschungsergebnisse von Epidemiologen und Toxikologen, die mit statistischen Methoden und Tierversuchen die Wirkung von Umweltbelastungen messen. Hierzu verwenden sie komplexe mathematische Computer-Modelle mit Zigtausenden von Datensätzen und vielen Variablen. Verglichen werden dabei Regionen mit unterschiedlicher Schadstoffbelastung und der Häufigkeit von Erkrankungen und Todesfällen. Unterstützt werden solche statistischen Untersuchungen durch Laborversuche von Toxikologen, die die Wirkung von Schadstoffen auf Tiere oder auch Menschen analysieren.
Die so gewonnenen Forschungsergebnisse von Epidemiologen und Toxikologen haben ergeben, dass in Gebieten mit hoher NOx- und Staubbelastung ein deutlich erhöhtes Erkrankungs- und Mortalitätsrisiko besteht. Hochgerechnet kommt man so auf die besagten 100.000 Todesfälle jährlich in Deutschland.
Diese Forschungsergebnisse sind jedoch jüngst von Lungenärzten und klinischen Forschern in Frage gestellt worden. Angeführt wird diese Gruppe vom dem anerkannten Lungenfachmann Dieter Köhler, dem sich inzwischen mehr als hundert Lungenfachärzte angeschlossen haben. Köhler hat die Grenzwerte öffentlich als „völlig unsinnig“ bezeichnet, womit er einen politischen Eklat ausgelöst hat. Zur Begründung verweist er auf die praktischen Erfahrungen niedergelassener und klinischer Lungenärzte mit Lungenpatienten: „Lungenärzte sehen in ihren Praxen und Kliniken täglich die Todesfälle an COPD (Chronisch obstruktive Lungenerkrankung) und Lungenkrebs; jedoch Tote durch Feinstaub und NOx, auch bei sorgfältiger Anamnese, nie“, sagt er. Und er ergänzt: „Wenn jährlich hochgerechnet 100.000 Menschen durch NOx oder Feinstaub stürben, dann müsste das Phänomen zumindest als assoziativer Faktor bei den Lungenerkrankungen irgendwo auftauchen.“
Die Lungenärzte werfen den Epidemiologen vor, bloß statistische Korrelationen mit kausalen Wirkungen zu verwechseln. „Eine genauere Analyse der Daten zeigt, dass diese extrem einseitig interpretiert wurden, immer mit der Zielvorstellung, dass Feinstaub und NOx schädlich sein müssen.“
Köhler begründet diesen Vorwurf damit, dass die Epidemiologen in ihren Studien wichtige „Risikofaktoren“, wie die Lebensweise der jeweiligen Bevölkerung (Bewegungsmangel, Alkoholkonsum und Rauchen), die das Erkrankungs- und Mortalitätsrisiko erhöhen, unberücksichtigt lassen. Solche Risikofaktoren seien aber in NOx- und staubbelasteten Zonen häufiger zu finden als in guten Wohngegenden, so dass die Feststellung von überproportional vielen Krankheits- und Todesfällen in solchen Zonen für den Nachweis einer kausalen Wirkungskette wertlos sei, sagt Köhler. Denn schon kleine Änderungen an der Lebensführung der Menschen in den belasteten Zonen würden die Probleme mit dem Feinstaub verschwinden lassen.
Köhler ist überzeugt, die herrschende Methode zur Begründung von Grenzwerten falsifiziert zu haben. Raucher würden eine millionenfach höhere Dosis Feinstaub einatmen und trotzdem nicht nach ein paar Monaten tot umfallen. Köhler betont, dass er mit seiner Initiative die Diskussion um Grenzwerte wieder auf eine wissenschaftsmethodologisch rationale Grundlage zurückführen und die Debatte versachlichen will. „Leider werden zunehmend die wissenschaftlichen Methoden, insbesondere bei der Bewertung der Größenordnungen, verlassen und durch Ideologien ersetzt“, so Köhler. Darin wird er von dem Dortmunder Statistik-Professor Walter Krämer unterstützt, der die Aussagen vieler epidemiologischer Studien ebenfalls anzweifelt und sie für „reine Panikmache“ hält.
2. Die Front der Verteidiger
In der von Köhler angestoßenen Debatte ist die Fachwelt gespalten: Auf der einen Seite stehen die Epidemiologen und Mathematiker, die immer komplexere Datenmodelle erstellen und damit Zahlen generieren wie die, dass in Deutschland jährlich Hunderttausende Menschen vorzeitig wegen zu hoher Luftschadstoffe sterben. Auf der anderen Seite stehen die praktizierenden Lungenfachärzte, die in ihren Praxen und Kliniken noch nie einen Menschen gesehen haben, der an Feinstaub oder Stickoxiden gestorben ist.
Köhler und seine Truppe sind aber auch unter den Lungenärzten eine Minderheit. Der Bundesverband der Pneumologen (BDP) betonte, dass Grenzwerte politische Kompromisse seien, die Risikogruppen, wie Kranke, Kinder und Schwangere, nach dem Vorsorgeprinzip schützen sollen. „Eine Bagatellisierung der Auswirkungen von Luftschadstoffen gefährdet die Bemühungen, Risiken und Gefahren von Luftverschmutzungen zu minimieren.“
Auch die Deutsche Gesellschaft für Pneumologie (DGP), dessen Präsident Köhler von 2005 bis 2007 war, steht weiterhin zu den von den Epidemiologen vertretenen Forschungsmethoden. Die Fachgesellschaft hat erst Ende November 2018 ein umfassendes Positionspapier zu den geltenden Grenzwerten herausgegeben. Darin legen anerkannte Forscher des Helmholtz Zentrums München, der Berliner Charité und der Universitäten Düsseldorf und Bielefeld auf hundert Seiten den heutigen Stand der Forschung zu Gefahren durch Luftschadstoffe dar. Sie belegen das mit 451 Quellenangaben.
Der Toxikologe Holger Schulz, Leiter des Helmholtz-Zentrums für Epidemiologie, sagte im Gespräch mit der FAZ: „Auch ein Raucher stirbt nicht am Rauch selbst, er stirbt am Herzinfarkt, am Schlaganfall oder an Lungenkrebs, und genau diese Erkrankungen sind mit der Feinstaubbelastung assoziiert, wenn auch in deutlich geringerem Maße.“ Wahrscheinlich, so Schulz, sei Feinstaub schon unterhalb der jetzt gültigen Grenzwerte schädlich. Darüber gebe es neue Studien aus den Vereinigten Staaten.
Das Forum der Internationalen Lungengesellschaften (FIRS) hat sich ebenfalls in einer Stellungnahme für die nationalen und internationalen Standards ausgesprochen und widerspricht damit der Gruppe der deutschen Lungenfachärzte, die sich für eine Aufweichung der Grenzwerte einsetzt. Nach Angaben der WHO ist die Schadstoffbelastung der Luft für 4,2 Millionen jährliche Todesfälle verantwortlich. Obwohl die Lunge am stärksten von der Luftverschmutzung betroffen sei, würden durch diese auch andere Organsysteme geschädigt, die langfristig tödlich sein könnten. Die schädlichen Auswirkungen würden lange unbemerkt bleiben, was die WHO veranlasst habe, die gesundheitlichen Effekte der Luftverschmutzung als „stille Epidemie“ zu bezeichnen.
In einem anonymen Beitrag der FAZ vom 24. Januar 2019 wird der Gruppe um Köhler der Vorwurf gemacht, sie nehme die wissenschaftliche und politische Literatur nicht zur Kenntnis, weil es ihr vor allem um die Aussetzung der geltenden Grenzwerte gehe. Grundsätzlich seien Grenzwerte zur Luftreinhaltung aber nicht das Ergebnis eines wissenschaftlichen, sondern eines politischen Prozesses, der in Europa traditionell durch das Vorsorgeprinzip geprägt sei. Im konkreten Fall gebe es seit den neunziger Jahren mehrere EU-Entscheidungen und Richtlinien, denen alle europäischen Länder zugestimmt und die zu zahlreichen Grenzwerten für Luftschadstoffe geführt hätten. Die Wissenschaft habe lediglich das verfügbare Wissen zur Bewertung der Gesundheitsrisiken und damit zur - politischen – Festsetzung des Vorsorgegrenzwertes bereitgestellt.
An der wissenschaftlichen Einschätzung dieser Werte habe sich grundsätzlich nichts geändert, heißt es weiter in dem anonymen Beitrag. Es habe auch weder von der WHO noch von den damit befassten Experten unabhängiger Institute Entwarnung gegeben. Dies läge weniger an der akuten Gefährlichkeit für gesunde Menschen, sondern an dem höheren Risiko für Asthmatiker und Kinder. Auch deshalb wäre ein vergleichsweise niedriger Vorsorgegrenzwert für den Verkehr - anders als etwa für belastete Arbeitsplätze – vereinbart worden.
3. Politische Stimmen
Für Köhler steht nicht die Politik, sondern seine eigene Zunft im Mittelpunkt der Kritik: „Irgend welche Wissenschaftler behaupten etwas, dann wird darüber in den Medien berichtet, einige gesellschaftlichen Gruppen unterstützen das, und ganz rasch entsteht der Druck, dass die Politik Konsequenzen ziehen muss.“ Gleichwohl hat sich die Politik in der laufenden Debatte zu Wort gemeldet.
Das Bundesumweltministerium verteidigte die geltenden Grenzwerte. Die Gesetzgebung sei darauf ausgerichtet, dass alle Menschen überall und jederzeit die Außenluft problemlos einatmen könnten, sagte ein Sprecher des Ministeriums. „Das muss für gesunde Menschen gelten genau so wie für Menschen mit Asthma, für Menschen, die älter sind, oder eben vor allen Dingen auch für Kleinkinder.“ Die Grenzwerte fußten auf einer „soliden wissenschaftlichen Basis“ und folgten der Einschätzung der WHO.
Demgegenüber nannte Verkehrsminister Andreas Scheuer (CSU) die Initiative von Köhler einen „wichtigen und überfälligen Schritt mitzuhelfen, Sachlichkeit und Fakten in die Dieseldebatte zu bringen“. Der wissenschaftliche Ansatz habe das Gewicht, die Politik des Verbietens, Einschränkens und Verärgerns zu überwinden. Auch Christian Lindner, Vorsitzender der FDP, unterstützte Köhler und forderte ein Moratorium für Grenzwerte, bis es wissenschaftliche Klarheit gibt. Der grüne Verkehrsminister in Baden-Württemberg, Winfried Herrmann, hielt dagegen und betonte, dass es bei den Grenzwerten zwingend bleiben muss. Sachsens Ministerpräsident Michael Kretschmer (CDU) warnte hingegen, die Menschen bekämen den Eindruck, „dass Gesetz und Grenzwerte nicht dafür da sind, sie zu schützen, sondern sie zu bevormunden“. Dann „sinkt die Akzeptanz“, so Kretschmer mit einem Seitenhieb auf jene, „die moralisch mit dem erhobenen Zeigefinger durchs Land laufen“.
Tübingens grüner Oberbürgermeister Boris Palmer hingegen stimmte der Analyse von Dieter Köhler in allen Punkten zu. Im Kampf um Fahrverbote sei die Vernunft verloren gegangen, sagte er in einem Namensartikel in der WELT vom 30. Januar 2019. Es gebe keine medizinischen Beweise dafür, dass Stickoxide in Konzentrationen, wie sie Städten vorhanden sind, krank machen oder gar töten könnten. Alle Angaben über angeblich durch Stickoxide und Feinstaub zu befürchtende Todesfälle seien mit großer Unsicherheit behaftet. Sicher sei nur, betonte Palmer, dass Luftschadstoffe ein untergeordnetes Problem für die menschliche Gesundheit seien. Bewegungsmangel, Fettleibigkeit, Zucker, Tabak und Alkohol seien die größten Feinde des modernen Menschen.
Vieles spreche dafür, dass die Grenzwerte „über den dicken Daumen und mit viel gutmeinender Ideologie festgelegt wurden“, schreibt Ansgar Graw in der WELT vom 25. Januar 2019. Zweifel und die Akzeptanz von möglichen Alternativen seien jedoch die Grundlage der Wissenschaft. Wenn Wissenschaftler oder Politiker stattdessen von Annahmen ausgehen, über die nicht mehr diskutiert werden kann oder soll, handele es sich um Dogmen, die in den Bereich der Ideologie oder des Glaubens gehören. So sieht es auch die die Bundesumweltministerin Svenja Schulze (SPD). Wenn Fachleute Zweifel hätten, versicherte Schulze, „dann müssen sie sich hörbar äußern, dann müssen sie die Debatte führen, das ist der Kern der Wissenschaft, die lebt vom Argument und Gegenargument, vom freien Denken“.
4. Herkunft der Grenzwerte
Die Entstehungsgeschichte der geltenden Grenzwerte, über die die FAZ vom 31. Januar 2019 berichtet, zeigt, wie fragwürdig ihre wissenschaftlichen Grundlagen sind. In jedem Fall muss man zeitlich weit zurückgehen.
Der heutige Grenzwert für Stickstoffdioxid wurde von den Ministern der EU-Staaten kurz vor der Jahrtausendwende mit der Richtlinie 1999/30/EG angeordnet. Darin heißt es, dass von 2010 an ein „Jahresgrenzwert für den Schutz der menschlichen Gesundheit“ von 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid (NO2) pro Kubikmeter Luft gelten soll. Die nationalen Parlamente hatten diese Richtlinie in nationales Recht umzusetzen.
Die Richtlinie 1999/30/EG geht auf einen Vorschlag der Europäischen Kommission vom 8. Oktober 1997zurück, in dem die damalige EU-Umweltkommissarin Ritt Bjerregaard von einem „erheblichen Risiko für die menschliche Gesundheit“ spricht. Auch der Jahresmittelwert von 40 Mikrogramm steht schon in diesem Vorschlag. Zu seiner Herkunft schreibt die Kommission: „Die neuen Grenzwerte beruhen auf überarbeiteten Luftqualitätsleitlinien für Europa, die von der Weltgesundheitsorganisation 1996 verabschiedet wurden.“
Für Europa ist das Regionalbüro der WHO in Kopenhagen zuständig, beim Stickstoffdioxid fand jedoch die eigentliche Arbeit in den Niederlanden statt. Dort trafen sich Mitte Oktober 1994 insgesamt 23 Fachleute auf diesem Gebiet - Umweltmediziner, Toxikologen und Epidemiologen - , um zu beraten, welche Richtwerte die WHO u.a. für Stickstoffdioxid empfehlen sollte. In dem Abschlussbericht dieser Arbeitsgruppe findet sich für NO2 der Wert von 40 Mikrogramm wieder.
In dem Abschlussbereicht heißt es aber weiter, dass es keine Studien gebe, die verlässlich genug seien, um „inakzeptable Gesundheitsrisiken bei Kindern oder Erwachsenen“ durch eine Exposition mit Stickstoffdioxid nahezulegen. Dies führte - wie die Fachleute selbst schrieben - zu einem „Dilemma“ bei der Bestimmung eines Richtwertes, weil man sich über die Notwendigkeit eines Richtwertes einig war, aber nicht wusste, wie hoch dieser sein musste. Um nicht ohne Ergebnis dazustehen, behalfen sich die Wissenschaftler mit einer Schätzung. In der Empfehlung wurden 40 Mikrogramm festgehalten - verbunden mit dem Hinweis, dass man diesen Wert in Ermangelung belastbarer Werte als Richtwert ansehe. Die EU-Kommission hat daraus in der Richtlinie dann eigenmächtig einen Grenzwert gemacht, weil der Ministerrat schnell die EU-Richtlinie erlassen wollte.
Alexander Kekulé, Direktor des Instituts für biologische Sicherheitsforschung in Halle, hat den Grenzwertfindungsprozess bei der WHO und im Europäischen Parlament kritisch rekonstruiert. Nach seinen Feststellungen ist damals „schlampig“ und mit „heißer Nadel“ gearbeitet worden. Er sieht in dem Vorgehen Mitte der neunziger Jahre „zwei grobe Fehler“: „Erstens schätzte man einen Richtwert, ohne dass es dafür eine wissenschaftliche Herleitung gab. Statt der 40 hätte man genau so gut 50 oder 70 Mikrogramm vorschlagen können. Zweitens nahm die Kommission den WHO-Richtwert für die durchschnittliche, individuelle Jahresbelastung und machte daraus einen Grenzwert.“
Im September 2005 hätte man in Brüssel die willkürliche Festlegung des Grenzwertes korrigieren können, als die Kommission dem Rat und dem Parlament den Entwurf einer Richtlinie vorlegte, in der weitere Grenzwerte festgelegt und die alten Grenzwerte bestätigt wurden. Stickstoffdioxid taucht darin wieder mit dem Wert von 40 Mikrogramm im Jahresmittel auf. Schon damals war bekannt war, dass der Grenzwert von 40 Mikrogramm einige deutsche Kommunen in Schwierigkeiten bringen würde. Gleichwohl winkte das Europa-Parlament die Vorlage mit den Stimmen der deutschen Abgeordneten durch. Die neue Richtlinie 2008/50/EG trat im Mai 2008 in Kraft.
Ein ehemaliger Europapolitiker, der namentlich nicht genannt werden wollte, sagte der FAZ dazu: „Es war bei solchen Grenzwertdiskussionen immer so: Die werden irgendwo gesetzt, die kommen irgendwo her. Dann gib´s gar kein sauberes Überprüfungsverfahren, dass man abschätzt, ob das geht und was da geht. Diese Werte setzen sich einfach fest und werden beschlossen“.
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