Politischer Paternalismus
Der "politische Paternalismus" ist eine besondere Form der politischen Machtausübung und Lenkung. Von hartem Paternalismus spricht man, wenn der Staat zu Geboten oder Verboten greift, um das Verhalten seiner Staatsbürger zu beeinflussen. Solches Handeln unterliegt üblicherweise der parlamentarischen oder gerichtlichen Kontrolle. Demgegenüber bedient sich der sanfte Paternalismus sog. Schubser (engl. „nudge“), um das Verhalten von Menschen zu verändern. Hierbei handelt es sich regelmäßig um Handlungen der Regierung, die keiner rechtstaatlichen Kontrolle unterliegen.
Der sanfte Paternalismus wird gelegentlich auch als "liberaler Paternalismus" bezeichnet. Dies Bezeichnung ist jedoch irreführend, weil solche Schubser unterschiedlich stark wirken können: Von der subtilen Beeinflussung durch Argumente oder Warnhinweise bis hin zu finanziellen Vorteilen und Nachteilen. Insofern müssen sie in ihrer Wirkung den Geboten oder Verboten in keiner Weise nachstehen.
Der sanfte Paternalismus macht sich die Erkenntnisse der modernen Verhaltensökonomie zunutze. Den Grundstein dafür legten die Amerikaner Thaler/Sunstein mit ihrem 2008 veröffentlichten Buch „Nudge“. „Es geht um einen völlig neuen politischen Ansatz. Man kann ohne Gesetze und Verordnungen seine Ziele erreichen“, schwärmte Wirtschaftsprofessor Cass Sunstein, einer der geistigen Väter dieser politischen Lenkungsmethode. Vor allem in den Vereinigten Staaten und Großbritannien ist Sunstein mit seinen Empfehlungen auf große Resonanz gestoßen. Barack Obama ließ sich im Wahlkampf 2008 von rund 30 Verhaltensökonomen ein Konzept für seine Kampagne ausarbeiten. Der britische Premierminister David Cameron installierte 2010 ein „Behavioral Insights Team“, das Vorschläge für eine solche Politik erarbeiten sollte.
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Das politische Menschenbild
Der politischen Paternalismus bedient sich eines bestimmten Menschenbildes: Es ist nicht das Leitbild des mündigen Bürgers, der in der Lage ist, selbständig brauchbare Entscheidungen zu treffen und verantwortlich zu handeln. Stattdessen wird unterstellt, dass die Menschen verletzlich oder hilfsbedürftig sind und nicht vernünftig entscheiden können, weil sie eine falsche Präferenzordnung haben und sich dadurch langfristig schaden. Sie rauchen oder essen zuviel, sie treiben zu wenig Sport, sie sparen nicht genug für das Alter oder verbrauchen zuviel Strom, was sie angeblich später bereuen.
Es gehört zur DNA des politischen Paternalismus, dass er das richtig verstandene "Wohl" seiner Bürger im Auge hat. Weil die Bürger dieses Wohl aber nicht selbst erkennen oder falsche Prioritäten haben, sieht er sich in der Pflicht, ihnen vorzuschreiben, was ihrem Wohl dient, auch wenn sie etwas anderes wollen, und wie sie sich verhalten sollen..
Der politische Paternalismus beschränkt sich nicht auf den Schutz seiner Bürger vor mißbräuchlichen Praktiken Dritter, er will ihn auch zu "richtigem" Verhalten anleiten: ökologisch, moralisch, gesundheitsbewußt und risikoscheu soll er agieren. Dieser Wechsel von einer defensiven Politik des Schutzes hin zur offensiven Intervention in das Verhalten wird mit einer bestimmten Lesart der Verhaltensökonomie legitimiert, die sich den Menschen als ausgesprochen betreuungsbedürftig vorstellt. Ausgeblendet wird dabei die Erfahrung, dass Menschen zwar nicht vollständig rational handeln, aber doch lernfähig und zu autonomem Handeln fähig sind.
Kennzeichnend für den modernen Paternalismus ist vor allem das Moralisieren als Mittel der Politik. Das von ihm definierte Wohl der Bürger wird damit einer rationalen Debatte entzogen und auf der moralischen Ebene als "alternativlos" dargestellt. Gleichzeitig sorgen selbsternannte Tugendwächtern dafür, dass das unerwünschte Verhalten auch sanktioniert wird, indem Menschen, die solche Überzeugungen nicht teilen, "aus der Gemeinschaft der Gutmenschen und Anständigen" ausgeschlossen werden. Die Eingriffstiefe kann bis tief in den privaten Lebensbereich hineinreichen.
Der mögliche Anwendungsbereich für diese Art von Politik ist weit. Ein relativ junges Feld sind Diskriminierungsverbote, Gleichstellungsmaßnahmen und Frauenquoten. Ein anderes Terrain, vor allem auf europäischer Ebene, ist der „Klimaschutz“. Ein Beispiel ist die von Angela Merkel auf europäischer Ebene initiierte „Ökodesign-Richtlinie“, die es der Europäischen Kommission erlaubt, für eine „unbegrenzte Zahl von Produkten“ Mindestanforderungen für den Energieverbrauch vorzuschreiben. Von dieser Ermächtigung machte die Kommission bereits umfänglich Gebrauch.
Inzwischen häufen sich auch politische Initiativen, die den Bürger „vor sich selbst“ schützen sollen. Die Vereinten Nationen forderten die Politiker auf, die Ernährung ihrer Bürger von Grund auf zu überprüfen und zu verändern. Lebensmittel mit viel Zucker, Salz und Fett sollen höher besteuert werden, um den Verbrauch dieser Waren zu drosseln. Dafür sollen Obst und Gemüse aus der Region mit Subventionen verbilligt werden. Der Bürgermeisters von New York verbot seinen Bürgern sogar das Trinken von Coca-Cola aus großen Bechern, um dem Übergewicht zuleibe zu rücken. Die Europäische Union will Raucher vor Gesundheitsschäden schützen, indem Zigarettenpackungen mit abschreckenden Fotos versehen werden. Zudem wollen Politiker des Europäischen Parlaments Videospiele und Pornographie regulieren.
Kritiker sehen in dieser Politik des „Nudging“ eine „besonders hinterhältige Form der Gängelei, bei der der Staat den Bürger ohne demokratische Kontrolle manipuliert, bevormundet und sich so letzten Endes seinen Musterbürger formt“ (WamS vom 8. März 2015). Natürlich geschieht dies in den Augen der Politiker zum Wohl der Bürger. Doch zum liberalen Freiheitsverständnis gehört, dass der Bürger selbst am besten weiß, was seine Interessen sind und was ihm nützt oder schadet. Lebensqualität besteht auch darin, unvernünftig zu sein und vor allem - frei - zu handeln. Denn jeder Mensch „besitzt eine ihm eigene Rationalität, mit seinen eigenen individuellen Zielen, Erwartungen und Strategien“ (Axel Ockenfels).
Hans Magnus Enzensberger hat seine Kritik am "liberalen Paternalismus" auf den Punkt gebracht: „Sie geben sich erbarmungslos menschenfreundlich. Sie wollen nur unser Bestes. Auf keinen Fall rechnen sie damit, dass wir selber wissen, was gut für uns ist. Deshalb sollen wir gründlich betreut und umerzogen werden.“
Paternalistisches Gedankengut ist inzwischen auch in das Bundeskanzleramt eingezogen. Sogar Cass Sunstein durfte dort seine Ideen vorstellen. Der Planungsstab im Bundeskanzleramt wurde um Psychologen, Anthropologen und Verhaltensökonomen erweitert. Deren Aufgabe soll es sein, bei zukünftigen Vorschlägen auch verhaltensökonomische Erkenntnisse zu berücksichtigen. Denn die Menschen müssten vor Fehlentscheidungen geschützt werden. „Die Wissenschaft hat festgestellt, dass viele Menschen so handeln, dass es ihren eigenen Interessen widerspricht“, erläuterte der Regierungssprecher Georg Streiter diesen Schritt. Den Vorwurf, dass man damit vom Leitbild des mündigen Bürgers abrücke, wies das Bundeskanzleramt zurück und erklärte, dass es darum gehe, wie die Regierung wirksamer und effizienter ihre Ziele erreichen könne. Der Bürger solle in seiner Entscheidungskompetenz gestärkt werden.
Dass dies wirklich der Fall ist, bezweifeln viele, insbesondere auch Gerd Gigerenzer, Direktor des Max-Planck-Instituts für Bildungsforschung: Er sehe nicht, dass der Staat versuche, die Entscheidungskompetenz zu stärken, etwa durch bessere Bildung. Viele verhaltenswissenschaftliche Erkenntnisse würden so interpretiert, dass es den Menschen an Rationalität fehle, um daraus abzuleiten, dass man sie lenken müsse. Es gehe also darum, "die Menschen wie eine Schafherde zu lenken, von der Wiege bis zur Bahre", kritisiert er. Das führe in einen paternalistischen Staat.
Abschied vom mündigen Verbraucher
Nirgends ist dies besser zu beobachten als bei den Plänen der Bundesregierung zum Verbraucherschutz. Die Wirtschaft befindet sich derzeit in Alarmbereitschaft. „Wir erleben gerade einen Paradigmenwechsel in der Politik“, warnte Patrick Tapp, Präsident des Deutschen Dialogmarketing Verbandes. „Der Verbraucher wird entmündigt.“ Demgegenüber halten Verbraucherschützer das Leitbild des „mündigen Verbrauchers für eine Lebenslüge“. Gerd Billen, einst oberster Verbraucherschützer, ist inzwischen als beamteter Staatssekretär für den Verbraucherschutz zuständig ist. Die ersten Gesetze sind bereits auf den Weg gebracht: Die Mietpreisbremse gehört dazu, auch das Kleinanlegerschutzgesetz und das Klagerecht der Verbraucherverbände beim Datenschutz.
Für Kritiker aus der Wirtschaft ist Gerd Billen „das Gesicht des Paternalismus in der großen Koalition“ (FAS vom 8. Februar 2015). Zu diesem Gesicht gehört auch die Idee, neben regulatorischen Mechanismen noch sogenannte "Marktwächter" zu etablieren, deren Aufgabe vor allem darin besteht, Informationen über vorgebliche Missstände auf Märkten zu bündeln, aufzubereiten und sowohl zur Beratung von Verbrauchern als auch in der Politikberatung zu nutzen. Solche Marktwächter existieren bereits für die digitale Wirtschaft und den Finanzsektor. Organisatorisch federführend sind die Verbraucherzentralen und ihr Bundesverband. Finanziert wird das Projekt jedoch durch Fördermittel aus dem Bundesjustizministerium.
Dieses Vorgehen ist ordnungspolitisch höchstproblematisch, worauf Jan Schnellenbach in FAZ vom 4. Oktober 2016 aufmerksam gemacht hat. Eine so finanzierte Organisation wird bemüht sein, sich dem Auftraggeber gegenüber gefällig zu zeigen und die gewünschten Ergebnisse abzuliefern. So hat der "Finanzmarktwächter" beispielsweise 2015 in einer methodisch dubiosen Studie medienwirksam die Behauptung lanciert, 95 Prozent der den Privatkunden angebotenen Anlageprodukte seien nicht bedarfsgerecht. Die Studie beruhte aber nur auf einer Stichprobe von Beratungsgesprächen in Verbraucherzentralen, die für die Gesamtheit der Verbraucher nicht repräsentativ war.
Die ernannten Markwächter übertreiben im Interesse der Selbstlegitimierung die Probleme, denen Verbraucher ausgesetzt sind. Auch was rechtlich völlig einwandfrei ist, kann von den Marktwächtern aus irgendwelchen Gründen für kritikwürdig gehalten werden. Man könnte darin eine normale zivilgesellschaftliche Auseinandersetzung sehen, wenn eine rein private Verbraucherorganisation so handeln würde. Hier jedoch finanzieren öffentliche Fördermittel das Anprangern völlig legalen Verhaltens von Marktteilnehmern. Darüber hinaus schafft der Bund mit den "Marktwächtern" eine kaum kontrollierte, informelle und von einer Interessengruppe organisierte parallele Aufsichtsstruktur, die augenscheinlich auch Einfluss auf die verbraucherpolitische Agenda nehmen soll.
Damit aber nicht genug: Die Verbraucherzentralen sind auch im Verbraucherbeirat der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) vertreten, der vom Gesetzgeber den Auftrag zur Durchsetzung des sogenannten "kollektiven Verbraucherschutzes" erhalten hat. Damit haben die Finanzmarktwächter neben der allgemeinen Öffentlichkeitsarbeit einen direkten Kanal, um den Kurs der Bafin im Bereich des kollektiven Verbraucherschutzes zu beeinflussen. "Es besteht deshalb die Gefahr, dass in alarmistischer Art und Weise das derzeit dominierende pessimistische Verbraucherleitbild gestützt und der Boden für eine immer interventionistischere Verbraucherpolitik geebnet werden soll", schreibt Jan Schnellenbach.
"War on Cash"
Der jüngste Großversuch politischer Gängelei ist die Abschaffung des Bargeldes. Dieser „war on cash“ startete vor einigen Jahren in Amerika. Dahinter steckt eine Interessengemeinschaft aus Silicon Valley (Digitalisierung), Wall Street (Kartenzahlung) und Washington (Kontrolle), die alle an einem Strang ziehen. Angeblich sollen Geldwäscher, Steuerhinterzieher und Kriminelle bekämpft werden. Tatsächlich geht es jedoch darum, das Bargeld als Zahlungsmittel mittelfristig abzuschaffen. „Denn ohne Bargeld lassen sich Bank-Runs verhindern, die Staatsschuldentragfähigkeit erhöhen und Vermögensabgaben leichter durchführen“, warnt der Ökonom und Buchautor Gerald Mann. Am Ende steht der gläserne Bürger, der optimal zu überwachen und zu steuern sei.
In Europa ist es das Bundesfinanzministerium, das den Feldzug gegen das Bargeld anführt. Anfang Februar 2016 ließ Wolfgang Schäuble (CDU) die Öffentlichkeit wissen, dass Bargeldgeschäfte nur noch bis zu 5.000 Euro erlaubt sein sollen. „Wir können uns eine Obergrenze in der Größenordnung von 5.000 Euro vorstellen“, sagte Finanzstaatssekretär Michael Meister (CDU). Alle Zahlungen oberhalb dieser Schwelle wären illegal und müssten per Banküberweisung geschehen. Zur Rechtfertigung beruft sich das Finanzministerium auf eine von ihm bestellte Studie des Strafrechtsprofessors Kai-D. Bussmann (?), wonach „in Deutschland schwarzes Geld im Umfang von etwa 100 Milliarden Euro gewaschen wird“. Der renomierte Experte der Schattenwirtschaft, Friedrich Schneider, bestreitet dies energisch. Nach seinen Berechnungen hätten eine Abschaffung großer Banknoten oder das Verbot großer Barzahlungen "nur minimale senkende Effekte auf die Schwarzarbeit oder die Kriminalität".
Wolfgang Schäuble treibt den Prozess vor allem auf europäischer Ebene weiter. Auf seine Initiative hat die EU-Kommission bereits einen Aktionsplan gegen Geldwäsche präsentiert, allerdings ohne den Vorschlag eines Bargeld-Limits. Doch auf dem nächsten Treffen der europäischen Finanzminister in Brüssel soll das Thema auf die Tagesordnung kommen. „Unsere Position ist, dass wir sehr gerne einen international abgestimmten Vorschlag hätten“, sagte Meister. Zieht Europa nicht mit, will die Bundesregierung auf nationaler Ebene eine Obergrenze einführen.
Es war auch kein Zufall, dass die Europäische Zentralbank (EZB) zeitgleich bekannt gab, sie berate über das Ende der 500-Euro-Scheine. Es sei zwar noch nichts beschlossen, sagte ihr Präsident Mario Draghi, aber das EZB-Direktorium habe die Frage seit einiger Zeit besprochen. „Es gibt da noch Fragen, wie man eine Entscheidung am besten durchsetzt und wie man das kommuniziert.“ An dieser Äußerung läßt sich erkennen, dass es nicht mehr um das „ob“, sondern noch um das „wie“ geht. Zustimmung kommt aus der Finanzkreisen. "Cash ist fürchterlich teuer und ineffizient und hilft nur noch Geldwäschern und anderen Kriminellen", meinte etwa John Cryan, Chef der Deutschen Bank.
Zur Rechtfertigung der Abschaffung der 500-Euro-Scheine beruft man sich auf Behauptungen von Polizei- und Finanzbeamten, für die es keine belastbaren Beweise gibt. Der Münchner Strafverteidiger Rainer Spatscheck, Strafrechtsexperte beim Deutschen Anwaltsverein, berichtete. "Ich habe noch nie einen Fall erlebt, den es nicht gegeben hätte, wenn diese Banknoten abgeschafft worden wären." Auch der EZB liegen solche Beweise nicht vor, wie Yves Mersch, der im EZB-Direktorium für Banknoten zuständig ist, zugeben musste: Er kenne die Behauptungen von Polizei- und Finanzbeamten, es fehlten dafür bisher aber die "handfesten Beweise".
Tatsächlich geht um etwas anderes, nämlich um die Durchsetzung handfester Interessen: Die Banken wollen sich aus Gründer der Rentabilität vom kostenintensiven Bargeldgeschäft trennen und den Zahlungsverkehr auf das E-Banking umstellen. Hiervon profitieren neben der Digitalwirtschaft auch die Finanzminister, weil es die Kontrolle über den Steuerbürger erleichtert. Die Europäischen Zentralbank fördert diesen Prozess, weil sie dadurch zusätzliche Handlungsmöglichkeiten bekommt: Nach Abschaffung des Bargeldes kann sie die Einlagenzinsen in den negativen Bereich schieben, um die Sparquote zur Konjunkturbelebung zu senken. Es gibt also eine große Koaltion privater und öffentlicher Interessen, die das gemeinsame Ziel verfolgt, den Wirtschaftsbürger gläsern und steuerbar zu machen.
Heftige Kritik an diesen Plänen gibt es von den Grünen, der FDP und AfD. Die FDP sieht darin einen Angriff auf die Freiheit. „Union und SPD geht es nicht um die Bekämpfung der Terrorfinanzierung, sondern um die Kontrolle über die Sparguthaben“, sagte Volker Wissing (FDP). „Bargeld ist gelebte Freiheit, die wir nicht preisgeben sollte.“ Auch die Bundesbank ist skeptisch. „Für die Bürger bedeutet jede Einschränkung der Bargeldnutzung einen Verlust an persönlicher wirtschaftlicher Freiheit“, sagte Bundesbank-Vorstand Carl-Ludwig Thiele. Barzahlungen seien bis heute ein wichtiger Bestandteil des Wirtschaftslebens in Deutschland. 79 Prozent aller Transaktionen und 53 Prozent der Umsätze werden bar bezahlt. Und Bundesbankpräsident Jens Weidmann sagte zu den Plänen der Bundesregierung: "Der Bürger soll selbst entscheiden, ob er lieber Bargeld nutzen oder bargeldlos bezahlen möchte."
Prämie für Elektroautos
Ein weiteres Beispiel für die Gängelung des Verbrauchers ist die Prämie für Elektroautos. Ende April 2016 verständigten sich die Bundesregierung und der Verband der Automobilindustrie (VDA) auf einem "Autogipfel" auf ein Konzept zur Förderung der Elektromobilität: Mit einer Prämie von 4.000 Euro sollen der Kauf eines reinen Elektroautos und mit 3.000 Euro Hybridfahrzeuge gefördert werden. Der Listenpreis für die Fahrzeuge darf nicht höher als 60.000 Euro sein. Die Hälfte der Prämie muss die Industrie tragen, wobei die Prämiensumme auf insgesamt 1,2 Milliarden Euro begrenzt ist. Zum Förderprogramm gehört auch der Aufbau von 15.000 neuer Ladestellen, die der Bund mit 300 Millionen Euro unterstützen will. Als Hauptprobleme beim Ausbau der Elektromobilität gelten die hohen Preise für Elektroautos, deren geringe Reichweite und eine unzureichende Ladestation-Infrastruktur. Mit den beschlossenen Maßnahmen hofft die Bundesregierung, die Zahl der Elektroautos über die Schwelle von 500.000 zu heben.
Ulf Poschardt (DIE WELT vom 28. April 2016) kommentiert diese Vorgang mit einem Zitat des amerikanischen Präsidenten Ronald Reagan: "If it moves, tax it. If it keeps moving, regulate it. And if it stops moving, subsidize it." Die Automobilpolitik der Bundesregierung macht alles gleichzeitig: Zunächst wird das Auto mit hohen Steuern und Abgaben belastet; dann reguliert man die Mobilität mit Tempolimits und drohenden Fahrverboten; und schließlich subventioniert die Regierung das unverkäuflich Elektroauto mit einer Kaufprämie.
Als Grund für die staatliche Förderung des E-Automobils nannte Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) anstehende Umwälzungen in der Autobranche. "Das Auto wird jetzt neu erfunden:" Ziel der Förderung des E-Autos sei es, auf dem Heimatmarkt zu zeigen, dass man die Antriebsform beherrsche und "massenmarktfähig" machen könne. Aber woher weiß die Bundesregierung, dass die Zukunft der Mobilität dem Elektromobil gehört. Glaubt man wirklich, dass die Automobilindustrie auf eine zeitlich und auf 600 Millionen Euro begrenzte Subvention angewiesen ist, um ein massentaugliches E-Mobil zu entwickeln? Und woher nimmt die Bundesregierung die Gewissheit, dass die Käufer sich langfristig für das E-Auto entscheiden werden.
Der eigentliche Grund für die Kaufprämie ist ein anderer: Im Rahmen der Energiewende hat die Bundesregierung das Ziel ausgegeben, bis zum Jahr 2020 eine Million Elektroautos auf die deutschen Straßen zu bringen. Davon ist man derzeit mit weniger als 30.000 Fahrzeugen meilenweit entfernt., weil E-Autos zu teuer sind, die Reichweite zu klein ist, Ladestationen fehlen und die Aufladung zu lang dauert. Mit einem Wort: Das Elektroauto ist nicht ausgereift und deshalb nicht wettbewerbsfähig. Mit der Prämie sollen diese Nachteile ausgeglichen werden. Ulf Poschardt schreibt dazu: "Die von der Bundesregierung beschlossene üppige Förderung der E-Mobilität ist ein Paradebeispiel für den unseligen Doppelpass zwischen Etatismus und Paternalismus. Die Umerziehung der zum Teil autoverliebten Deutschen wird mit Steuergeld finanziert und macht den Staat einmal mehr zu einem viel zu großen Player im freien Spiel des Marktes", .
