Konjunkturpakete gegen die Wirtschaftskrise 2009
Auf die globale Finanzkrise im Jahr 2008 folgte im Jahr 2009 die Wirtschaftskrise: Die wirtschaftliche Konjunktur stürzte schlagartig ab. Schon zum Jahreswechsel schickten zahlreiche Industriebetriebe in Deutschland ihre Mitarbeiter in die verlängerten Weihnachtsferien. Im Januar 2009 ging die deutsche Industrieproduktion im Vergleich zum Vorjahr um 19,3 Prozent zurück. Die Bundesregierung prognostizierte für das Jahr 2009 einen Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage um sechs Prozent. Betroffen waren insbesondere die Exportwirtschaft und die Investitionsgüterindustrie. Aufträge wurden über Nacht storniert, und die Umsätze gingen teilweise dramatisch zurück. Weil die Kosten aber weiter liefen, standen betroffene Unternehmen buchstäblich am Abgrund. Dabei konnte niemand sagen, wie lange die Krise andauern würde. Die Optimisten prophezeiten eine schnelle Erholung, die Pessimisten erwarteten eine längere Krise.
Nachfrage- oder Angebotspolitik?
Die Bundesregierung hatte ursprünglich nicht die Absicht, auf diese Krise mit staatlichen Konjunkturmaßnahmen zu reagieren. Insbesondere Finanzminister Peer Steinbrück war strikt dagegen: „Seit ich mit Konjunkturprogrammen zu tun habe, also seit dem Ende der siebziger Jahre, haben sie nie den erhofften realen Effekt gehabt. Am Ende war der Staat nur noch höher verschuldet als vorher.“
Auch Angela Merkel sagte anfangs, Konjunkturmaßnahmen seien Strohfeuer; vorrangig müsse der Haushalt konsolidiert werden. Darin wurde sie vom Verfasser dieses Beitrages unterstützt: „Die MIT hält es für falsch, auf den Wirtschaftsabschwung in Form einer schuldenfinanzierten Ausgabenpolitik oder mit der punktuellen Subventionierung bestimmter Branchen zu reagieren." Wir waren aber der Meinung, dass die Regierung die Situation nicht einfach aussitzen konnte: „Der rasante Konjunkturabschwung fordert etwas anderes – nämlich schnelles Handeln der Regierung.“ Uns ging es dabei nicht um höhere Staatsausgaben, sondern um „Maßnahmen, die sich nachhaltig auf das Wirtschaftswachstum auswirken“. Hierzu machten wir den Vorschlag, die Unternehmen und Haushalte in Höhe von 50 Mrd. Euro von Steuern und Abgaben zu entlasten und 25 Mrd. Euro in die Infrastruktur zu investieren.
Zur Begründung dieser Vorschläge verwiesen wir auf Studien der Ökonomen Harald Uhlig/Andrew Mountford, die für die USA nachgewiesen hatten, dass kreditfinanzierte Steuersenkungen die Wirtschaft besser ankurbeln als kreditfinanzierte Ausgabenprogramme. Ihren Berechnungen zufolge löste jeder Dollar Steuersenkung mittelfristig einen Zuwachs von rund fünf Dollar beim Bruttoinlandsprodukt (BIP) aus. Staatliche Ausgabenprogramme dagegen brachten nur wenige Impulse für die Konjunktur und nach einem Jahr ebbten ihre Wirkungen vollständig ab, hatten die Ökonomen festgestellt. „Von allen denkbaren Alternativen sind kreditfinanzierte Steuersenkungen der beste Weg, die Konjunktur zu stimulieren“, lautete ihr abschließendes Urteil.
Mit gleicher Zielrichtung empfahl eine Gruppe liberaler deutscher Ökonomen der Bundesregierung in einem offenen Brief, auf die Krise nicht mit höheren Staatsausgaben, sondern mit Maßnahmen zur Stärkung der Wirtschaft zu reagieren. Sie forderten insbesondere die Senkung von Steuern und Abgaben, um die private Investitions- und Konsumnachfrage zu stärken. „Eine allgemeine Steuersenkung entfaltet eine stärkere Breitenwirkung als staatliche Investitionsprogramme, da diese überwiegend die Baukonjunktur begünstigen. Diese Branche ist aber vom Einbruch der Weltkonjunktur am wenigsten betroffen.“
Gleichzeitig sprachen sich diese Ökonomen für Bündnisse für Arbeit aus. „Wie Deutschland die aktuelle Weltwirtschaftskrise übersteht, entscheidet sich letztlich im Miteinander von Unternehmensleitungen und Belegschaften.“ Für die Unternehmen forderten sie eine Stärkung der Eigenkapitalbasis durch eine echte Unternehmenssteuerreform. Öffentliche Ausgabenprogramme sollten auf solche Infrastrukturmaßnahmen konzentriert werden, die die Produktivität erhöhen und sich langfristig selbst finanzieren. „Alles andere ist fehl am Platz. Die Abwrackprämie für PKW´s entfacht bloß ein Strohfeuer.“
International stand die Bundesregierung jedoch unter erheblichem Druck, zur Belebung der Konjunktur ein kreditfinanziertes Konjunkturprogramm á la Keynes aufzulegen. US-Präsident Barack Obama war mit einem Konjunkturpaket im Volumen von 750 Mrd. Dollar vorgeprescht, wovon aber 300 Mrd. Dollar auf Steuersenkungen entfielen. Auch in Deutschland geriet die Bundesregierung immer mehr in die Defensive. In Teilen der deutschen Presse wurde Angela Merkel wegen ihrer zögerlichen Haltung als „Madam No“ betitelt.
Konjunkturpakete I und II
Um die Öffentlichkeit zu beruhigen, verständigte sich die große Koalition schließlich im November 2008 auf ein Konjunkturpaket I im Volumen von 30 Mrd. Euro, das aus einem Sammelsurium von „punktuellen Fördermaßnahmen ohne geschlossenes Gesamtkonzept und ohne die erforderliche Durchschlagskraft“ (MIT) bestand. Damit sollte es eigentlich genug sein. Um die Jahreswende 2008/2009 beschloss Bundesregierung jedoch überraschend, dass Anfang 2009 ein weiteres Konjunkturpaket II im Volumen von 50 Mrd. Euro aufgelegt werden sollte. Noch kurz zuvor hatte sich Angela Merkel gegen „beliebige, breit gestreute Konjunkturprogramme“ gewandt und betont, der Staat dürfe sich nicht „im Bereich der Wirtschaft neue Aufgaben dauerhaft aneignen“. Aber plötzlich konnten die Konjunkturmaßnahmen gar nicht wuchtig genug ausfallen. Der Grund für diesen Sinneswandel war neben dem öffentlichen Druck die bevorstehende Landtagswahl in Hessen. „Die Wähler dürfen nicht glauben, die Krise sei uns egal. Sonst laufen sie scharenweise nach ganz links oder nach ganz rechts“, war die Sorge beider Koalitionsparteien.
Die Absicht der Bundesregierung, ein zweites Konjunkturpaket auf den Weg zu bringen, hielt der Verfasser dieses Artikels angesichts der rasant abstürzenden Konjunktur für notwendig. Ich kritisierte aber an den „Plänen, dass diese sich ausschließlich mit kreditfinanzierten Staatsausgaben - sei es in Form von Infrastrukturausgaben beziehungsweise Konsumgutschriften - beschäftigen. Solche Ausgaben können zwar die Konjunktur kurzzeitig beleben, sind aber mit einer nachhaltigen Staatsverschuldung verbunden, der zwangsläufig eine höhere Steuerbelastung folgt.“ Ein zweites Konjunkturpaket konnte nach meiner Auffassung „nur erfolgreich sein, wenn vor allem die privatwirtschaftlichen Kräfte mobilisiert werden. Bei Stärkung der Privatwirtschaft besteht die realistische Chance, dass kurzfristig geringere Einnahmen mittel- und langfristig aufgrund eines Selbstfinanzierungseffektes durch höhere Staatseinnahmen wieder ausgeglichen werden“.
Die maßgeblichen Parteipolitiker waren jedoch nicht an langfristigem Wachstum, sondern an kurzfristig wirkenden Ausgabenprogrammen interessiert. Es war vor allem der hessische Ministerpräsident Roland Koch (CDU), der sich klar gegen Steuersenkungen aussprach: „Ich glaube nicht, dass jetzt die Zeit ist für Steuersenkungen, also in Wahrheit für große Steuerreformen. Wir brauchen jetzt Maßnahmen, die in den nächsten drei, vier, sechs Monaten wirken“, betonte er, wobei er vor allem an seine Chancen bei der bevorstehenden Landtagswahl dachte. Dabei wurde er von Wolfgang Schäuble unterstützt, der ebenfalls „eine starke Nachfragepolitik“ für zweckmäßig hielt.
Kernstück des zweiten Konjunkturprogramms war ein Investitionsprogramm der öffentlichen Hand von 14 Mrd. Euro für den Bildungsbereich (Kindergärten, Schulen und Hochschulen) und für die Infrastruktur (Verkehr, Krankenhäuser, Städtebau und Informationstechnologie). Damit verbunden waren Maßnahmen zur Verringerung der CO2-Emissionen und zur Verbesserung der Energieeffizienz. Um die Investitionen zu beschleunigen, wurde das Vergaberecht stark vereinfacht. Die Investitionsausgaben wurden aber überwiegend erst im Jahr 2010 und danach haushaltswirksam, als der Aufschwung längst wieder begonnen hatte. Die Maßnahmen wirkten deshalb nicht antizyklisch sondern prozyklisch. Weil es in der Bauwirtschaft keine freien Kapazitäten gab, führten die zusätzlichen öffentlichen in erster Linie zu Preiserhöhungen. Unterm Strich kam so real in der Wirtschaft weniger an, als nominal vom Staat ausgegeben wurde.
Ein weiterer Schwerpunk des Programms war die Förderung der Automobilindustrie durch Stärkung der PKW-Nachfrage. Fahrzeughalter konnten eine Abwrackprämie beantragen, wenn ein mindestens 9 Jahre altes Fahrzeug verschrottet und gegen einen umweltfreundlichen Neuwagen eingetauscht wurde. Das Programm im Volumen von zunächst 1,5 Mrd. Euro war außerordentlich populär. Als es ausgeschöpft war, stockte es die Regierung auf 5,0 Mrd. Euro auf, damit die Prämien bis zur Bundestagswahl im Herbst 2009 reichten. Mit der Abwrackprämie konnte der PKW-Absatz kurzfristig stabilisiert werden. Auf Seiten der Käufer handelte es sich aber nur um einen Vorzieheffekt, nicht um eine zusätzliche Anschaffung.
Das wirksamste Instrument zur Arbeitsplatzsicherung war die Förderung der Kurzarbeit. Die Bundesagentur für Arbeit erstattete den Unternehmen bei Kurzarbeit des Arbeitnehmers 50 Prozent ihres Sozialversicherungsanteils. Außerdem wurden Betriebe gefördert, die die Krise nutzten, um ihre Beschäftigten zu qualifizieren und weiterzubilden statt sie zu entlassen. Den Betrieben wurde es dadurch erleichtert, an qualifizierten Mitarbeitern festzuhalten.
Im Rückblick ist festzustellen, dass die schnelle Erholung der deutschen Wirtschaft im Verlauf des Jahres 2010 in erster Linie den Unternehmen zu verdanken ist, die auf die Krise mit effektiven Maßnahmen reagierten. Als ihre Umsätze plötzlich wegbrachen, senkten sie kurzfristig die Kosten. Sie reorganisierten die Betriebsabläufe und tätigten Investitionen, um produktiver und wettbewerbsfähiger zu werden. Ausbleibende Bankkredite wurden durch Kapitaleinlagen ersetzt. Mit den Betriebsräten trafen die Unternehmen Vereinbarungen über die Einführung von Kurzarbeit. Statt Kündigungen auszusprechen, wurden die Mitarbeiter flexibel eingesetzt oder fortgebildet.
So waren die Unternehmen gut gerüstet, als die Konjunktur überraschend schnell wieder ansprang. Obgleich die Wirtschaftsleistung im Jahr 2009 um insgesamt 4,7 Prozent zurück ging, meldete die Industrie schon im Mai 2009 wieder steigende Auftragseingänge. Bereits 2010 wuchs die Wirtschaft wieder mit 3,6 Prozent. Von diesem Wachstum entfielen zwei Drittel auf die Binnennachfrage und ein Drittel auf den Exportüberschuss. Die Optimisten, die eine schnelle Erholung prophezeiten, hatten richtig gelegen.
Deutschlandfonds für die Wirtschaft
Die Bundesregierung half den Unternehmen bei finanziellen Problemen in der Krise mit dem sog. „Deutschlandfonds“. Hierbei handelte es sich um ein Kredit- und Bürgschaftsprogramm des Bundes mit einem Volumen von 115 Milliarden Euro. Daraus nahmen im Jahr 2009 etwa 9.100 Unternehmen Staatshilfen in Höhe von 9,7 Milliarden Euro in Anspruch. Betriebe des Mittelstandes erhielten 2.350 Kredite in Höhe von insgesamt 2,9 Milliarden Euro. An große Unternehmen wurden Kredite von 5,7 Milliarden vergeben. Ende 2011 wurde das Hilfsprogramm durch die schwarz-gelbe Bundesregierung beendet.
Den ordnungspolitischen Bedenken wurde dadurch Rechnung getragen, dass der Fonds mit einem klaren Regelwerk versehen wurde: Antragsberechtigt waren nur Unternehmen, die auf Grund der Finanzkrise in eine Notlage geraten waren und ein tragfähiges Geschäftskonzept vorlegen konnten. Voraussetzung war außerdem, dass Wettbewerber durch die Hilfen nicht benachteiligt wurden. Unabhängige Sachverständige sollten prüfen, ob diese Voraussetzungen vorlagen. Mit diesem Regelwerk sollte sichergestellt werden, dass der Strukturwandel, der üblicherweise nicht bei Hochkonjunktur, sondern in der Flaute stattfindet, durch den Wirtschaftsfonds nicht behindert wurde.
Die Zuständigkeit für die Bewilligung der Staatshilfen lag beim Bundeswirtschaftsministerium. In größeren Fällen entschied ein Lenkungsausschuss, der sich aus Vertretern verschiedener Ministerien zusammensetzte. Anträge von grundsätzlicher Bedeutung mussten einem Lenkungsrat, der aus unabhängigen Persönlichkeiten bestand, vorgelegt werden. Mit dieser Zuständigkeitsordnung sollte sichergestellt werden, dass über die Gewährung von Finanzhilfen nach wirtschaftlichen und nicht nach politischen Kriterien entschieden wurde.
Fehlentscheidungen aus politischen Gründen wie beispielsweise im Fall der Wadan-Werften in Wismar und Warnemünde sollten vermieden werden. Als dieses Unternehmen - aus Gründen langjährigen Missmanagements - in finanzielle Bedrängnisse geriet, bat es die in Mecklenburg-Vorpommern politisch beheimatete Bundeskanzlerin um Unterstützung bei der Bewilligung eines staatlichen Notkredits. Daraufhin teilte Kanzleramtsminister Thomas de Maiziere dem an sich zuständigen Wirtschaftsministerium mit: „Das ist Chefsache.“ Die Entscheidung über den Notkredit von insgesamt 180 Millionen Euro fiel dann nicht im Wirtschaftsministerium, sondern im Kanzleramt. Der Kredit wurde ausgezahlt, ohne seinen wirtschaftlichen Zweck zu erreichen. Die Werft fiel in die Insolvenz.
"deficit spending" des Bundesfinanzministers
Trotz der wirtschaftlichen Erholung, die bereits im Jahr 2009 begann, legte Wolfgang Schäuble nach der Bundestagswahl 2009 als neuer Finanzminister Mitte Dezember 2009 einen Haushaltsentwurf der Bundesregierung für 2010 vor, der eine Nettoneuverschuldung von ca. 86 Mrd. Euro auswies. Er begründete diese gewaltige Neuverschuldung damit, dass „das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht 2010 - wie bereits 2009 - ernsthaft und nachhaltig gestört sein wird“. Damit rechtfertigte er insbesondere das zweistellige Wachstum der Sozialausgaben (Arbeit plus 15 Prozent, Gesundheit plus 39 Prozent, Landwirtschaft plus 11 Prozent etc.). Kurzum: Der Haushaltsentwurf der Bundesregierung für 2010 war ein klassisches Ausgabenprogramm zur Ankurbelung der Konjunktur („deficit spending“).
Ende 2009 war jedoch schon zu erkennen, dass sich die Wirtschaft schneller erholen werde, als man ursprünglich angenommen hatte. Ein weiteres Konjunkturprogramm war deshalb überflüssig und trieb die Staatsverschuldung nur unnötig weiter nach oben. Der Haushaltsentwurf widersprach auch dem zwischen Union und FDP abgeschlossenem Koalitionsvertrag, wonach auf weitere kreditfinanzierter Ausgabenprogramme verzichtet werden sollte. Stattdessen sollte das Wirtschaftswachstum dadurch gestärkt werden, dass die privaten Wirtschaftskräfte durch Steuersenkungen sowie Investitionen in Infrastruktur und Bildung gefördert werden.
Der Verfasser dieses Beitrages kritisierte deshalb: „Der Haushaltsentwurf der Bundesregierung für 2010 mit einer Nettoneuverschuldung von 100 Mrd. Euro passt weder zu einer nachhaltigen Wachstumspolitik noch zu einer sparsamen Haushaltsführung.“ Was die Regierung jetzt betreibe, sei „deficit spending“ – also eine durch Schulden finanzierte Ausgabenpolitik. Die Fiskalpolitiker der Koalition ließen sich dadurch aber nicht beeindrucken. Ein Sparprogramm wollte man erst mit dem Haushaltsentwurf für 2011 vorlegen, weil für 2010 eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts unterstellt wurde. Tatsächlich erholte sich die Konjunktur jedoch schon 2010, so dass es weiterer Konjunkturimpulse nicht bedurfte.
Der von Wolfgang Schäuble für 2010 vorgelegte Haushaltsentwurf zeigt in besonderer Weise die "auf der politischen Ebene" immer noch weit verbreitete Meinung, dass schuldenfinanzierte Staatsausgaben und eine lockere Geldpolitik geeignet sind, Vollbeschäftigung und wirtschaftliches Wachstum zu schaffen. Das Scheitern der Globalsteuerung und die Erfahrungen mit Konjunkturpaketen in den 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts haben diesem internationalen "Machbarkeitsglauben" wenig anhaben können.
Es verdient deshalb Beachtung, was Peer Steinbrück in seinem 2015 erschienen Buch "Vertagte Zukunft" zu den Folgen einer solchen Politik schreibt: "Allein die zehn größten Industrieländer haben seit Ausbruch der Finanzkrise 2007, eskalierend in 2008 mit der nachfolgenden Konjunktur- und Fiskalkrise, eher sechs als fünf Billionen Euro für staatliche Rettungs- und Wiederbelebungsmaßnahmen von Banken aufgebracht. Soweit es sich um Garantien handelt, müssen die nicht zu 100 Prozent fällig werden, aber solche Garantien hängen den Staaten wie eine große eiserne Kugel am Bein. Hinzu kommen jene rund zwei Billionen Euro, die über konjunktur- und beschäftigungsstützende Maßnahmen mobilisiert worden sind. Das sind weitgehend Mittel, die in den vergangenen Jahren eben nicht in Zukunftsfelder wie Infrastruktur, Forschung und Entwicklung, Bildung, Integration oder eine familienfreundliche Arbeitsgesellschaft geflossen sind. Soweit die Rettungsschirme für Banken und Maßnahmen gegen den Absturz der Konjunktur und Arbeitsmärkten kreditfinanziert waren - und das waren sie zum überwiegenden Teil - drückt die entsprechende Verschuldung viele dieser Länder bis heute an die Wand, ihnen droht ein Verlust an Zukunftsfähigkeit."
