Britischer EU-Austritt

Mehr als zwei Jahre nachdem die Briten für den Austritt aus der EU gestimmt haben, hat Premierministerin Theresa May zum ersten Mal einen detaillierten Plan vorgelegt, wie sie sich die künftigen Beziehungen zur EU vorstellt.

Der Plan der Regierung in London ist hoch umstritten. Außenminister Boris Johnson, Befürworter eines harten Brexit, ist aus Protest zurückgetreten. Der amerikanische Präsident Donald Trump droht damit, auf ein Handelsabkommen mit Großbritannien zu verzichten, wenn May ihren Plan weiter verfolgt.

Zudem sind die vorgeschlagenen Zollregeln sehr kompliziert. Klarer Verlierer ist die Finanzbranche in Großbritannien. Ob der Finanzplatz Deutschland davon profitiert, ist angesichts französischer Akquisitionsbemühungen keineswegs sicher.

I

Plan von Theresa May

Freihandelszone für Güter:

Der Plan der britischen Regierung sieht vor, mit der EU eine „Freihandelszone für Güter“ zu schaffen – nicht für Dienstleistungen. Die Freihandelszone soll für einen „reibungslosen“ Warenhandel sorgen. Die britische Regierung ist bereit, die dafür notwendigen Regeln des EU-Binnenmarktes („common rule book“) beizubehalten. Schon darüber sind Befürworter einer scharfen Trennung von der EU empört.

Das Land will außerdem Mitglied in verschiedenen EU-Institutionen etwa für Medikamente, Chemikalien und Luftfahrtsicherheit bleiben. Großbritannien hätte voraussichtlich aber kein Mitspracherecht mehr, in Zukunft an der Weiterentwicklung der Binnenmarktregeln mitzuwirken. Das Parlament könnte nur noch entscheiden, ob neue Regelungen übernommen werden oder nicht.

Für viele britische Politiker ist auch das schwer hinnehmbar.

Zollgrenzen:

Großbritannien will die Zollunion der EU verlassen. Diese sorgt für zollfreien Handel zwischen den Mitgliedstaaten und zugleich für einheitliche Außenzölle für Importe aus Ländern, die dem Verbund nicht angehören.

Nach den Vorstellungen der britischen Regierung soll der Handel mit der EU weiterhin frei von Zollkontrollen bleiben, doch zugleich will das Land eigene Außenzölle gegenüber Drittstaaten festlegen können. Dies soll eine neuartige Zollerleichterungs-Vereinbarung („facilitated custom agreement“) mit der EU ermöglichen. Danach sollen für Importe aus Drittstaaten unterschiedliche Zollsätze erhoben werden, je nachdem, ob die Waren für Großbritannien selbst oder für den Weiterverkauf in die EU bestimmt sind.

Ein solches Modell ist neu und vermutlich eine Einladung zum Warenschmuggel. Brexit-Hardliner sehen darin eine Mitgliedschaft in der Zollunion durch die Hintertür. Die EU ist ebenfalls skeptisch.

Dienstleistungen:

Bei Dienstleistungen will Großbritannien eigene Wege gehen. „Großbritannien und die EU werden nicht den derzeitigen gegenseitigen Zugang zu ihren Märkten haben“, heißt es in dem Positionspapier der britischen Regierung. Dies betrifft vor allem den Finanzplatz London, aber auch zum Beispiel die Digitalwirtschaft.

Im Londoner Finanzplatz ist die Verärgerung groß: Die City of London Corporation sprach von „einem Schlag gegen die britische Finanzbranche“. Ob es für die EU akzeptabel ist, dass Großbritannien zwar faktisch Mitglied des Binnenmarktes ist, aber bei den Dienstleistungen eigene Wege geht, dürfte fraglich sein.

Für die britische Finanzbranche ist jedoch der Startschuss gefallen: Die Banken, Fonds und Versicherungen müssen planen, wie und wo sie nach dem Brexit ihre Geschäfte in der EU machen wollen. Dies ist eine riesige Chance für den Finanzplatz Frankfurt, doch andere haben derzeit die Nase vorne: Der weltweit größte Vermögensverwalter Blackrock wird in Paris einen neuen Standort aufbauen. Auch die Großbank JP Morgan setzt künftig weitere Mitarbeiter nicht in Frankfurt, sondern in Paris, in Mailand und in Madrid ein. Frankfurt verliert somit deutlich an Boden.

Schon im November 2017 hat Deutschland herbe Niederlagen einstecken müssen. Weder die Bewerbung zur Ansiedlung der Bankenaufsicht (EBA) noch der Aufsicht über die Arzneimittel (EMA), die bisher in London ihren Sitz haben, war erfolgreich. Ganz anders in Frankreich: Dort hat die Regierung die Chance erkannt und handelt. Der ehemalige Banker und heutige Präsident Emanuel Macron ruft persönlich wichtige Banker an und pflegt den direkten Austausch. In Deutschland kümmern sich Ministeriumsmitarbeiter um diese Angelegenheiten.

Arbeitnehmerfreizügigkeit:

Die britische Regierung will den Zugang von EU-Bürgern zum Arbeitsmarkt in Großbritannien beschränken – ein zentrales Versprechen im Brexit-Wahlkampf vor zwei Jahren. Dafür ist die Regierung offenbar bereit, die Interessen der Banken zu opfern. 

Die EU aber pocht darauf, dass ein Land nur ganz oder gar nicht Mitglied in ihrem Binnenmarkt sein könne. Deshalb schlägt London ein „Rahmenwerk für Mobilität“ mit der EU vor, das es Unternehmen auf der Insel leichter machen soll, EU-Bürger zumindest temporär zu beschäftigen. Brexit-Hardliner lehnen einen solchen Sonderstatus für europäische Arbeitnehmer ab.

Streitschlichtung:

Besonders heikel ist die Frage, wie die Streitschlichtung erfolgen soll, etwa wenn es um die Auslegung der Regeln des Binnenmarktes geht. Großbritannien will sich nicht weiter der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) unterwerfen – ein weiteres zentrales Versprechen der Brexit-Befürworter auf der Insel.

Britische Gerichte sollen deshalb nach den Plänen der Regierung die Rechtsprechung der EU-Richter lediglich „angemessen“ berücksichtigen. Die EU beharrt dagegen darauf, dass der EuGH bei der Auslegung von EU-Recht das letzte Wort haben muss.

II

Ablehnung des britischen Plans

Michel Barnier:

Der EU-Chefverhandler für den Brexit, Michel Barnier, hat die Vorschläge der britischen Regierung für die künftigen wirtschaftlichen Beziehungen strikt zurückgewiesen. Das oberste Interesse der EU-Staaten bestehe darin, die Integrität des gemeinsamen Marktes zu wahren. "Das ist unsere besondere Stärke und  der Grund, warum wir in der gnzen Welt geachtet werden." Die EU habe einen Markt für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen, der über Jahrzehnte gewachsen sei." Damit dürfe "man ncht spielen, indem man Teile herauspickt".

Die Perspektive der EU im zukünftigen Verhältnis zu Großbritannien sei "eine ambitionierte Partnerschaft, wie es sie mit einem Drittstaat noch nicht gegeben hat", sagte Barnier der Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung. Die EU biete dem Vereinigten Königreich einen Freihandelsvertrag an, eine Zusammenarbeit im Bereich Sicherheit, Außenpolitik und Verteidigung, in der Zusammenarbeit von Polizei und Justiz, in der Forschung, bei Verkehr und Transport. Barnier verlangte jedoch, dass sich London bei den wirtschaftlichen Beziehungen für eines der Kooperationsmodelle entscheidet, die Brüssel mit anderen Staaten entwickelt hat.

Donald Trump:

Der Plan der britischen Premierministerin zu den Modalitäten eines EU-Austritts löste bei Donald Trump eine kaum verhüllte Drohung aus: „Falls sie das tun, dann gibt es wahrscheinlich kein Handelsabkommen mit den Vereinigten Staaten“, stellte er in einem Interview mit der britischen Zeitung „The Sun“ klar. Für Theresa May war dies ein herber Rückschlag. Noch im vergangenen Jahr hatte der amerikanische Präsident ihr ein „sehr großes und aufregendes“ Handelsabkommen nach dem Brexit versprochen.

Mit seiner Offenheit zündete Trump nicht nur eine innenpolitische Bombe in Großbritannien – er legte damit auch den Finger in die Wunde: Die britische Regierung will einerseits im Gütersektor das Regelwerk des europäischen Binnenmarktes weiterhin befolgen und andererseits Handelsbündnisse mit Ländern außerhalb Europas wie etwa den Vereinigten Staaten schließen. Das eigentliche Problem hierbei sind nicht die Zölle, sondern die sogenannten nichttarifären Handelshemmnisse wie etwa abweichende Sicherheits-, Gesundheits- und Aufsichtsstandards für Waren und Dienstleistungen.

Ein plastisches Beispiel dafür sind die gescheiterten Verhandlungen über das Handelsabkommen TTIP zwischen den Vereinigten Staaten und der EU. Kein anderer Streitpunkt sorgte dabei für so viel Aufregung wie das „Chlorhühnchen“, das in den USA üblich, aber in der EU verboten ist. Müssen sich die Briten also beim Freihandel zwischen Europa und Amerika entscheiden? Trump ist offenbar dieser Meinung. 

III

Der Brexit-Vertrag

Der Brexit-Vertrag, der Mitte November 2018 zwischen den Chefunterhändlern der Europäischen Union und Großbritanniens abgeschlossen wurde, umfasst 585 Seiten und drei Protokolle. Kernpunkte sind die Rechte der EU-Bürger in Großbritannien nach dem Brexit, die Austrittsrechnung für Großbritannien, die künftige Rolle des Europäischen Gerichtshofs, eine Übergangsregelung nach dem Austritt  sowie die Sicherung des Friedens in Nordirland.

Die Austrittsrechnung:

Großbritannien steht für alle Verpflichtungen ein, die es gemeinsam mit den anderen 27 Mitgliedstaaten getroffen hat. Das gilt auch für Ausgaben, die erst nach dem Austritt anfallen. Nach Angaben der britischen Regierung handelt es sich um eine Summe zwischen 40 und 45 Milliarden Euro. Für manchen Brexit-Hardliner ist das schwer zu schlucken.

Rechte der Bürger:

Die in Großbritannien lebenden EU-Bürger behalten nach dem Austritt dieselbe Rechte wie bisher - und zwar lebenslang. Sie haben damit nicht nur ein Bleiberecht, sondern dürfen auch arbeiten und haben Anspruch auf Sozialleistungen. Umgekehrt gewährt die EU den in ihren Ländern lebenden Briten die gleichen Rechte. Betroffen sind etwa 3.5 Millionen EU-Bürger und 1 Million Briten.

Übergangsphase:

Nach dem Austritt Großbritanniens am 29. März 2019 ändert sich für die Briten faktisch erst einmal nur weinig. Ihr Land entsendet keine Abgeordneten mehr in das EU-Parlament und nimmt nicht mehr an den Ratstreffen teil.  Es bleibt während der Übergangsphase aber im EU-Binnenmarkt und in der Zollunion. Die Übergangsphase soll beiden Seiten Zeit geben, um das oder die Abkommen über ihr künftiges Verhältnis auszuhandeln.

Die Übergangsphase soll bis Ende 2020 dauern. Die Übergangsphase kann einmal verlängert werden. Die maximale Dauer der möglichen Verlängerung ist noch offen. Während der Übergangsphase kann die britische Regierung eigene Freihandelsabkommen mit Drittländer aushandeln. In Kraft treten können sie aber nicht.

Künftiges Verhältnis:

Das Austrittsabkommen wird begleitet von einer politischen Erklärung über das künftige Verhältnis. Darin werden die Grundzüge für eine enge Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Außenpolitik sowie der wirtschaftlichen Zusammenarbeit festgelegt. "Wir bleiben Freunde, Partner, Verbündete", sagte EU-Chefunterhändler Michel Barnier.

Als Ziel für die wirtschaftliche Kooperation wird in der politischen Erklärung eine umfassende Freihandelszone ohne Zölle und Quoten genannt, kombiniert mit fairen Wettbewerbsbedingungen und einer engen regulatotrischen Kooperation, das heißt einer Abstimmung bei der Verabschiedung von Regeln und Standards. Das bedeutet, dass die Briten nicht in einen Steuerwettbewerb mit der EU treten, die Beihilferegeln der EU achten und nicht die Umwelt-, Klima-, Arbeits- und Sozialstandards  der EU unterbieten.

Eben das haben die Briten im Gegenzug für den Verbleib in einer Zollunion in der EU im Rahmen der Auffanglösung für Irland zugesagt. Nach Ansicht der EU kann Großbritannien damit in den Verhandlungen über das künftige Verhältnis nicht mehr dahinter zurück. Genau das war ein Grund für den Rücktritt des Brexit-Ministers Dominic Raab. Die EU zwinge Großbritannien dazu "einen Zwitter aus den Auflagen der EU-Zollunion und des Binnenmarkts" zu akzeptieren - ohne jedoch die Regeln mitgestalten zu können.

Nordirland/Irland:

Die schwierigste Frage der Verhandlungen war, wie nach dem Brexit Grenzkontrollen zwischen dem EU-Mitglied Irland und der britischen Provinz Nordirland vermieden werden können. Das gilt als Voraussetzung für den fragilen Frieden auf der Insel. Die EU bestand deshalb auf einer Auffanglösung ("backstop") für den Fall, dass sich beide Seiten nicht auf einen umfassenden Freihandelsvertrag einigen können, der solche Kontrollen überflüssig macht.

Vereinbart haben beide Seiten nun, dass Großbritannien im Notfall in einer Zollunion mit der EU verbleibt, damit keine Zollkontrollen nötig wären. Darüberhinaus soll Nordirland im Binnenmarkt bleiben, so dass es auf der irischen Insel keine Handelseinschränkungen gäbe. Zwischen Großbritannien und Nordirland müsste aber konrolliert werden, ob die Waren die EU-Binnenmarktregeln erfüllen. Solche Kontrollen können jedoch weitgehend dezentral, d.h. in den Betrieben, erfolgen.

Der "backstop", der im Idealfall nie greift, kann nur aufgekündigt werden, wenn beide Seiten dem zustimmen. Dem will die nordirischen Regionalpartei DUP, Bündnispartner von Mays Konservativen im Unterhaus, nicht zustimmen. Sie besteht darauf, dass es für Nordirland nach dem Brexit keine Sonderregelungen geben darf.

Finanzdienstleistungen:

In der Erklärung über das künftige Verhältnis wird den Briten zugestanden, dass sie auf Basis des Äquivalenzprinzips Zugang zum europäischen Markt bekommen können. Ein solcher Vorbehalt, wonach die britischen Regeln von der EU als gleichwertig anerkannt werden müssen, bieten den britischen Banken jedoch nur wenig Planungssicherheit. 

Ratifizierung:

Der Austritssvertrag muss nach der Zustimmung der EU-Staaten und der britischen Regierung vom Europäischen Parlament und dem britischen Parlament ratifiziert werden. Ersteres ist inzwischen geschehen. Ob das britische Parlament dem Brexit-Vertrag jedoch zustimmt, ist ungewiß. Der ehemalige Brexit-Minister Dominic Raab erklärte: "Ich kann diesen Deal nicht mit gutem Gewissen unterstützen." Er gefährde die territoriale Integrität des Landes und untergrabe die britische Souveränität. Die EU lehnte Nachverhandlungen ab.  

IV 

Ablehnung durch das britische Unterhaus

Das britische Unterhaus lehnte den von der Regierung ausgehandelten Brexit-Vertrag am 15. Januar 2019 mit großer Mehrheit ab. Die Fraktion der Labour-Abgeordnete stimmte nahezu geschlossen gegen den Vertrag; bei den Konservativen waren es etwa ein Drittel der Abgeordneten. Für Theresa May war dies eine schwere, aber zu erwartende Niederlage. Einen Misstrauensantrag von Labour am nächsten Tag überstand sie jedoch, weil die Konservativen geschlossen dagegen votierten. Niemand wollte Neuwahlen.

Zu den Gründen für die Ablehnung des Vertrages durch die Abgeordneten sagte der ehemalige Premierminister Tony Blair der Tageszeitung DIE WELT in einem Interview: „Das hatte nicht nur mit dem umstrittenen Backstop für Nordirland zu tun. Sondern auch mit der politischen Erklärung zu künftigen Beziehungen, dem zweiten Teil des Vertrages. Diese ist vollkommen vage. Und damit das Gegenteil dessen, was die Premierministerin versprochen hat: dass die Abgeordneten detailliert über die künftigen Beziehungen abstimmen können. Das ist eine fundamentale Schwäche des Abkommens, und ich sehe nicht, wie diese in absehbarer Zeit behoben werden kann.“ 

Dieser Vorwurf ist schwerwiegend und betrifft die Verhandlungspartner auf beiden Seiten. Der Vertrag regelt zwar die von Großbritannien zu leistenden Zahlungen, die Rechte der ausländischen Bürger, den Status von Nordirland und eine bis Ende 2020 dauernde Übergangsphase, innerhalb der sich für die Briten faktisch nichts ändert. Der Vertrag enthält aber nichts Verbindliches zu dem  zukünftigen Verhältnis von Großbritannien zur EU: zu den wesentlichen und strittigen Fragen des Handels, des Kapitalsverkehrs und der Personenfreizügigkeit. Hierzu existiert lediglich eine politische Erklärung, die als Ziel eine „umfassende Freihandelszone ohne Zölle“ nennt. Als Absichtserklärung soll sie die Richtung für die weiter zu führenden Verhandlungen angeben, mehr aber nicht. Vor allem ist sie nicht verbindlich.

Tony Blair hat deshalb recht, wenn er feststellt, dass der Vertrag die entscheidenden Fragen offen gelassen hat. Niemand sollte deshalb über das Abstimmungsergebnis und das daraus entstandene politische Chaos überrascht sein. Die Verantwortung dafür trägt die EU-Kommission ebenso wie Theresa May, die das Geschehen kaum noch kontrolliert. Im britischen Unterhaus arbeiten bereits verschiedene Gruppen von Abgeordneten ohne Beteiligung der Regierung an einem Plan B für den Brexit, um einen ungeordneten EU-Austritt Großbritannien zu verhindern.

Laut Tony Blair gibt es nur folgende Optionen: „Mays Deal. No Deal. Modell Norwegen oder Kanada. Zweites Referendum.“ Das Modell Norwegen hält Blair für das wahrscheinlichste: Danach würde Großbritannien nach dem Austritt Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) bleiben. Dies würde Zollfreiheit für die Exporte in die EU bedeuten. Die vier Grundfreiheiten der EU würden gelten. Großbritannien hätte aber nur einen eingeschränkten Einfluss auf die EU-Regulierung.