Die verdruckste Migrationsdebatte

Nach der Wiedervereinigung war Deutschland zweimal das Ziel großer Ströme von Flüchtlingen:  In den neunziger Jahren kamen Jugoslawen nach Deutschland, weil sie dem Bürgerkrieg in Jugoslawien entfliehen wollten oder für sich eine  bessere Zukunft erhofften. Sie kamen in so hoher Zahl, dass sogar geeignete öffentliche Gebäude zu Flüchtlingsheimen umfunktioniert wurden. Damals wurde der Asylartikel 16 des Grundgesetzes durch restriktive Bestimmungen (Art. 16a) geändert. Mit dem Ende des Bürgerkrieges kehrten viele nach Jugoslawien zurück.

Dann kam es 2014 infolge des Bürgerkrieges in Syrien wieder zu einer anschwellenden Migrationswelle, vorwiegend aus den islamischen Ländern Syrien, Afghanistan und Nordafrika. 2015/2016 erreichte diese Massenzuwanderung über die Balkanroute und das Mittelmeer ihren Höhepunkt. Bedenken dagegen waren in der Öffentlichkeit zunächst nicht zu hören. Auch im Bundestag wurde darüber nicht geredet. Die praktizierte „Willkommenskultur“ wurde von der Bundeskanzlerin ins Leben gerufen („Unser Asylrecht kennt keine Obergrenze“ oder „Wir können die Grenzen nicht schließen“ oder „Wir schaffen das!“).

Das sahen allerdings nicht alle in Deutschland so. In Dresden entstand die „Pegida“ („Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes“) als Widerstandsbewegung. Außerdem nahm sich  die „AfD“ („Alternative für Deutschland“), die ursprünglich als eine Professorenpartei gegen den Euro gegründet worden war, des Themas der Migration an. Als Gegnerin der regierungsamtlichen  Einwanderungspolitik zog sie zunächst in verschiedene Landtage ein. Seit September 2017 sitzt sie als stärkste Oppositionspartei auch im Deutschen Bundestag.

Gesellschaftliche Spaltung

Die Massenintegration hat zu zwei Spaltungen in Deutschland geführt. Die eine betrifft die öffentliche Meinung:

Auf der einen Seite stehen diejenigen, die in Migranten allesamt integrationswillige, ehrliche und dankbare „Flüchtlinge“ oder „Kriegsopfer“ sehen, denen unbedingt geholfen werden muss. Dazu gehört auch, dass Journalisten, die sich als Volkserzieher verstehen, negative Nachrichten unterdrücken, um der Gegenseite keine Munition zu geben.

Auf der anderen Seite gibt es die rechtsextremen Ausländerfeinde, darunter Rassisten und Neonazis, die Migranten attackieren, nur weil sie Fremde sind. Diese sind eine Minderheit,  wie sie auch in anderen Ländern existiert.  Größer ist jedenfalls die Gruppe von Menschen, die an das schöne Bild von den Migranten in den Medien nicht mehr glauben, die aber befürchten, als Rassisten oder Nazis bezeichnet zu werden, wenn sie ihre Beobachtungen preisgeben.

Das gesellschaftliche Klima ist in Deutschland bei der Migrationsfrage vergiftet. „Die einen wollen die Flüchtlinge loswerden, die anderen tun so, als seien wir zu grenzenloser Hilfe verpflichtet“, beklagte sich jüngst Boris Palmer, grüner Bürgermeister von Tübingen. „Beide Seiten hören den anderen überhaupt nicht mehr zu und verurteilen sich gegenseitig. Beides macht pragmatische Lösungen unmöglich. Und nur mit Pragmatismus ist es überhaupt noch zu schaffen.“

Politische Spaltung

Die andere Spaltung betrifft die tiefgreifende Veränderung der Parteienlandschaft in Deutschland:

Die beiden großen Parteien, Union und SPD, haben bei der Bundestagswahl 2017 erhebliche Stimmenverluste hinnehmen müssen, und zwar zugunsten der AfD und der FDP. Der Erfolg der AfD ist ganz wesentlich auf die von Angela Merkel gewollte Öffnung der Grenzen zurückzuführen, ohne dass darüber im Bundestag gründlich diskutiert wurde. Viele Wähler, die damit nicht einverstanden waren, wollten den dafür verantwortlichen Parteien mit der Wahl der AfD einen Denkzettel verpassen.

Um diese Wähler zurück zu gewinnen, müssen Union und SPD den Mut aufbringen, im Bundestag eine ehrliche und offene Generaldebatte über alle mit der Einwanderung zusammen hängenden Probleme zu führen. Dazu gehören auch die Fragen nach der politischen Verantwortung für die offensichtlichen Fehlentwicklungen und Skandale. Die Anhörung von maßgeblichen Politikern im Innenausschuss des Bundestages zum BAMF-Skandal kann eine solche Debatte nicht ersetzen. Eher wäre ein Untersuchungsausschuss mit einem entsprechenden Untersuchungsauftrag geeignet, einen wichtigen Beitrag für mehr Transparenz in dieser Angelegenheit zu leisten.

AfD und FDP wollen diesen Weg gehen, für die Einrichtung eines Untersuchungsausschusses fehlen ihnen aber fünf Stimmen im Bundestag. Da mit den Stimmen der Grünen und Linken in dieser Frage nicht zu rechnen ist, wird es auf die Unions- und SPD-Abgeordneten ankommen, ob ein solcher Untersuchungsausschuss eingerichtet wird. Trotz der Initiativen von AfD und FDP  ist also längst nicht entschieden, ob die offenen Fragen zur Flüchtlingskrise tatsächlich beantwortet werden.

Politische Verantwortung

Ohne den Ergebnissen eines Untersuchungsausschusses vorgreifen zu wollen, kann zur politischen Verantwortung bei den offensichtlichen Fehlentwicklungen und Skandalen folgendes gesagt werden:

Die europäische Flüchtlingskrise ist nicht über Nacht entstanden. Die Bundesregierung war darauf aber nicht vorbereitet. Erst als der Strom muslimischer Flüchtlinge über die Balkanroute Österreich erreichte, begann man in Berlin zu reagieren, intuitiv und ohne Konzept. Dazu gehörte auch die einsame Entscheidung von Angela Merkel in der Nacht zum 5. September 2015, die deutsche Grenze zu Österreich für Flüchtlinge zu öffnen. Trotz Bedenken von Innenpolitikern der Union und hohen Bundesbeamten war Angela Merkel nicht bereit, diese Entscheidung wieder zurückzunehmen. Damit waren die Grenzen für jedermann offen, und der Staat verlor die Kontrolle über die Zuwanderung. Für diese Fehler trägt Angela Merkel die alleinige Verantwortung.

Es war auch die Kanzlerin persönlich, die Frank-Jürgen Weise ab September 2015 zum BAMF-Chef  machte. Seine Aufgabe sollte es sein, das Bundesamt in  die Lage zu versetzen, pro Jahr eine Million Asylentscheidungen zu treffen. Gegenüber dem Vorjahr, in dem circa 100.000 Verfahren abgeschlossen wurden, sollte das Amt seine Leistung also um das zehnfache steigern. Diese Vorgabe trug erheblich dazu bei, dass die Mitarbeiter strukturell überfordert waren und die erforderlichen Kontrollen wie im BAMF-Skandal in Bremen unterblieben. Auch dafür wird sich die Kanzlerin vor den Abgeordneten politisch verantworten müssen. Der Innenausschuss hat Merkel allerdings bisher nicht zu einer Befragung eingeladen. Man will zwar über die Fehler im BAMF sprechen, aber ein Tribunal über Merkels Flüchtlingspolitik vermeiden.

Merkels Ansatz in der Flüchtlingspolitik bestand darin, „den Zuzug zu managen, ohne ihn zu begrenzen“, wie es Horst Seehofer verlangte. Um diesen Ansatz gegenüber dem Innenministerium abzusichern, wurde Peter Altmaier (CDU) in seiner früheren Funktion als Chef des Kanzleramtes im Oktober 2015 zum „Flüchtlingskoordinator“ berufen. In Konfrontation zum damaligen Innenminister Thomas de Maiziére (CDU) zog Altmaier auch die operative Zuständigkeit an sich: Mit einer eigenen  Stabsstelle im Kanzleramt begann er, die Flüchtlingskrise zu managen, ohne den Flüchtlingsstrom einzudämmen. Dazu gehörte auch, die Verfahren im BAMF schnell zu machen. Insofern ist auch  Altmaier unmittelbar für das Anschwellen des Flüchtlingsstroms und die Fehlentwicklungen innerhalb des BAMF verantwortlich, auch wenn die rechtliche Verantwortung beim Innenministerium geblieben ist.

Als damaliger Innenminister war Thomas de Maiziére (CDU) der eigentlich zuständige Minister für die gesamte Flüchtlingspolitik. Es ist deshalb erstaunlich, dass sein Name im Zusammenhang mit den Skandalen des ihm unterstellten BAMF nicht genannt wird. Es hat den Anschein, als werde er geschont, weil die eigentlichen Entscheidungen nicht in seinem Haus, sondern im Bundeskanzleramt getroffen wurden. Dies lässt sich jedenfalls für die entscheidende Lagebesprechung im Innenministerium nach der Grenzöffnung am 5. September 2015 sagen, als ein Einsatzbefehl der Bundespolizei für die Schließung der Grenzen für Asylbewerber besprochen wurde. Im Laufe dieser Besprechung telefonierte de Maiziére dreimal mit Angela Merkel, ohne sie umstimmen zu können. Sie ordnete vielmehr an, dass auch Personen ohne Aufenthaltsgenehmigung einreisen konnten, wenn sie an der Grenze um „Asyl“ baten – egal ob sie aus einem sicheren Drittstaat oder einem sicheren Herkunftsland kamen.  

CDU contra CSU

Bevor die Debatte über die persönliche Verantwortung in der Flüchtlingspolitik zuende war, entflammte zwischen CDU und CSU erneut ein heftiger Streit über die Frage, ob es sich bei der Flüchtlingskrise um eine nationale oder europäische  Angelegenheit handelt. Ausgangspunkt dieser Auseinandersetzung war ein von Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) vorbereiteter "Masterplan" mit Vorschlägen zur Eindämmung des Flüchtlingsstroms. Der Plan sah unter anderem vor, dass Flüchtlinge, die bereits in einem anderen EU-Staat registriert sind, von der Bundespolizei an der deutschen Grenze zurückzuweisen sind.

Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) erklärte sich mit einer solchen Zurückweisung nicht einverstanden und untersagte ihrem Innenminister, den Masterplan zu veröffentlichen bzw. umzusetzen. Merkel wiederholte damit ihre Anweisung vom 5. September 2015 gegenüber dem damaligen Innenminister Thomas de Maiziére (CDU), die dieser gehorsam umgesetzt hatte. Die Folge war, dass im Jahr 2015 rund eine Million Flüchtlinge nach Deutschland kamen. Diesen Fehler wollte Seehofer nicht wiederholen, wofür er von der CSU, die im Herbst Landtagswahlen zu bestehen hat, und zahlreichen CDU-Abgeordneten Unterstützung erhielt. 

Bei dem Streit ging es um die grundsätzliche Frage, wie die Bundesregierung auf den unablässigen Flüchtlingsstrom reagieren sollte.  Angela Merkel war  der Auffassung, dass das Flüchtlingsproblem nur multilateral auf europäischer Ebene gelöst werden konnte. In nationalen Maßnahmen wie Zurückweisungen an der Grenze sah sie die Gefahr, die Freizügigkeit innerhalb des EU-Raumes zu schwächen.  Dies dürfe die CDU als Europa-Partei nicht zulassen.

Horst Seehofer machte demgegenüber geltend, dass nach einer wirksamen europäischen Lösung seit Jahren vergeblich gesucht worden war. Insbesondere gab es innerhalb er EU keine Verständigung über die Verteilung der Flüchtlinge auf die einzelnen Länder. Infolgedessen führten immer mehr EU-Staaten Grenzkontrollen ein, um sich vor illegaler Einwanderung zu schützen.

Für ihre Standpunkt, wonach Zurückweisungen an der Grenz unzulässig seien,  berief sich Angela Merkel  auf das Europarecht, das dem nationalen Recht vorgehe. Die Bundesregierung hat jedoch bereits auf eine Anfrage der Linksfraktion vom 20. Januar 2016 festgestellt, dass Zurückweisungen nicht gegen das Europarecht verstoßen. In ihrer Antwort heißt es: „Zurückweisungen an der Grenze sind im Rechtsrahmen der Dublin-III-Verordnung und des § 18 AsylG zulässig“. Keine Rede also davon, dass das Europarecht Zurückweisungen an der Grenze unzulässig macht. Im Übrigen weist Frankreich laufend Flüchtlinge an der italienisch-französischen Grenze zurück, ohne dass dies von Brüssel beanstandet wird. 

Aus Bayern wurde Horst Seehofer gedrängt, die beabsichtigten Grenzkontrollen auch ohne die Zustimmung von Angela Merkel kurzfristig einzuführen. Dazu sei er trotz Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin auf Grund seiner Ressortzuständigkeit befugt. Eine solche Entscheidung hätte jedoch möglicherweise  zu einer politischen Krise geführt, deren Folgen nur schwer kalkulierbar gewesen wären. Sie reichten von der Abberufung Seehofers als Innenminister, einem Ende der Fraktionsgemeinschaft von CDU und CSU im Bundestag und der Ausdehnung der CDU nach Bayern bis zu einer neuen Koalition mit oder ohne Neuwahlen.

Vor einer solchen Eskalation schreckten beide Parteien zurück. Angela Merkel unterbreitete Horst Seehofer deshalb folgenden Kompromissvorschlag:

1. Flüchtlinge, die bereits einen Asylantrag gestellt und eine Ablehnung erhalten hatten, sollten sofort an der Grenze zurückgewiesen werden. 
2. Flüchtlinge, die bereits einen Asylantrag in einem anderen europäischen Land gestellt hatten, sollten auf der Grundlage von bilateralen Vereinbarungen zurückgewiesen werden können. 

Brüsseler Gipfel

Angela Merkel ließ sich gleichzeitig vom CDU-Präsidium und den CDU-Abgeordneten im Deutschen Bundestag das Mandat geben, solche bilateralen Vereinbarungen auf dem EU-Gipfels am 28./ 29. Juni 2018 abzuschließen. Bis dahin sollte Seehofer auf einseitige, nationale Maßnahmen verzichten. Seehofer stimmte zu unter der Voraussetzung, dass die bilateralen Abkommen "wirkungsgleich" zu seinen Vorschlägen sein müssten. Anderenfalls werde er anordnen, dass Flüchtlinge, die bereits in einem anderen Staat registriert sind, an der Grenze zurückgewiesen werden. Er betonte, den Bürgern müsste wieder glaubhaft gemacht werden, "dass wir Migration steuern können, dass wir Kontrolle über das Geschehen haben".

Während Merkel in Brüssel verhandelte, rüstete die CSU in Bayern gegen die Bundeskanzlerin verbal weiter auf. Horst Seehofer wurde mit dem Satz zitiert: "Mit dieser Frau kann ich nicht zusammenarbeiten."  Gleichzeitig stellte er die Richtlinienkompetenz der Kanzlerin infrage. Der bayerische Ministerpräsident Markus Söder (CSU) deutete an, es gehe seiner Partei über den Asylstreit hinaus um eine Abkehr von Stil und Inhalt der Politik der Bundeskanzlerin. "Die Zeiten der asymmetrischen Demobilisierung sind vorbei", schrieb er in einen Gastbeitrag für WELT. Im Bayern-Wahlkampf wollte Söder Merkel nicht sehen: "Zu meiner Abschlusskundgebung kommt keine Bundeskanzlerin." 

Als Ergebnis der Brüsseler Verhandlungen präsentierte Angela Merkel ein achtseitiges Papier, in dem folgendes vorgeschlagen wurde:

1. In der EU ankommende Flüchtlinge sollen künftig in "kontrollierten Zentren" versorgt werden. Dort wird der Asylantrag geprüft und von dort aus können sie in andere Länder verteilt werden. Es soll jedem Land freigestellt werden, solche Zentren einzurichten. Welche Länder dabei mitmachen, blieb ungeklärt; ebenso die Frage, wie Asylsuchende in Europa gerecht verteilt werden sollen.
2. Die EU-Außengrenze soll besser geschützt werden. Hierzu soll die EU-Grenzschutzagentur Frontex bis 2020 auf rund 10.000 Mann aufgestockt werden. Ebenso soll die libysche Küstenwache finanziell und personell gestärkt werden. Ob und welche Grenzstaaten dies wollen, blieb ebenfalls offen.
3. Die EU-Staaten erklärten sich bereit,  "alle nötigen internen gesetzlichen und administrativen Schritte" zu unternehmen, um das Weiterziehen von Immigranten - die sog. Sekundärmigration - innerhalb Europas zu verhindern. Dieser Punkt war Merkel besonders wichtig: Er soll es ermöglichen, mit Hilfe bilateraler Abkommen eine Rücknahme von registrierten Flüchtlingen zu ermöglichen. Das Problem: Merkel brachte dafür nur Zusagen von Griechenland und Spanien mit.

Kaum waren die Verhandlungsergebnisse bekannt, begann der Streit  um die Deutunghoheit des EU-Gipfels und vor allem um die Frage, ob damit nationale Alleingänge an den jeweiligen Grenzen möglich sind. Alexander Dobrindt, der Chef der CSU-Landesgruppe, betonte, dass das Papier nationale Maßnahmen ermögliche. "Ich stelle fest, dass zur Vermeidung von Sekundärmigration das Ergreifen von nationalen Maßnahmen ausdrücklich im Ratspapier vorgesehen ist."

Demgegenüber ließ Angela Merkel durch ihren Regierungssprecher erklären: "Der Europäische Rat fordert die Mitgliedstaaten auf, interne Rechtsetzungs- und Verwaltungsmaßnahmen gegen Sekundärmigration zu treffen. Dazu gehören beispielsweise eine bessere Überwachung des Ausreiseverkehrs und Residenzpflichten für Asylsuchende in den Außengrenzstaaten oder auch die Beschleunigung von Dublin-Überstellungsverfahren. Unilaterale staatliche Maßnahmen zulasten anderer Staaten sind gerade nicht gemeint." Sie seien weder "intern" noch entsprächen sie der weiteren Forderung des Euroäischen Rates an die EU-Mitgliedsstaaten, bei der Bekämpfung der Sekundärmigration "eng zusammenzuarbeiten".

Im Sommerinterview des ZDF erklärte Angela Merkel außerdem, dass sie das von ihr erreichte Verhandlungsergebnis auf den EU-Gipfel mindestens als "wirkungsgleich" zu den Vorschlägen von Seehofer beurteile. Maßnahmen gegen weiterreisende Asylbewerber dürften "nicht unilateral, nicht unabgestimmt und nicht zulasten Dritter" getroffen werden. Einseitige deutsche Grenzkontrollen mit unabgestimmten Zurückweisungen lehnte sie entschieden ab, weil sie offenbar diese kritischen Kriterien erfüllten. Der CDU-Vorstand stellte sich hinter Merkel und fasste folgenden Beschluss: "Wir begrüßen die Verständigung der Staats- und Regierungschefs der EU auf ein wirkungsvolleres Vorgehen gegen das Problem der Sekundärmigration. ... Einseitige Zurückweisungen wären das falsche Signal an unsere europäischen Gesprächspartner."

Der Kompromiss

Daraufhin eskalierte die CSU den Asylstreit mit der Bundeskanzlerin. Horst Seehofer bezeichnete die Ergebnisse des Europäischen Rates als "nicht wirkungsgleich" mit der Einführung von Grenzkontrollen zur Zurückweisung von Asylbewerbern, die bereits in einem anderen EU-Land registriert worden sind. Merkels Pläne seien teilweise "abenteuerlich". Jetzt gehe es auch um die "Glaubwürdigkeit eines Vorsitzenden" und kündigte seinen möglichen Rücktritt an. Alexander Dobrindt bestärkte ihn: "Es geht doch nicht darum, etwas aufs Papier zu schreiben, sondern auch, ob es umsetzbar ist." Gleichzeitig meldeten sich jedoch auch Stimmen, die auf die negative Außenwirkung des Streits zwischen CDU und CSU hinwiesen und einen glaubwürdigen Kompromis forderten.

Anfang Juli 2018 trafen sich die Spitzen von CDU und CSU in Berlin und trafen folgende Vereinbarung:

1. Wir vereinbaren an der deutsch-österreichischen Grenze ein neues Grenzregime, das sicherstellt, dass wir Asylbewerber, für deren Asylverfahren andere EU-Länder zuständig sind, an der Einreise hindern.
2. Wir richten dafür Transitzentren ein, aus denen die Asylbewerber direkt in die zuständigen Länder zurückgewiesen werden (Zurückweisung auf Grundlage einer Fiktion der Nichteinreise). Dafür wollen wir nicht unabgestimmt handeln, sondern mit den betroffenen Ländern Verwaltungsabkommen abschließen oder das Benehmen herstellen.
3. In den Fällen, in denen sich Länder Verwaltungsabkommen über die direkte Zurückweisung verweigern, findet die Zurückweisung an der deutsch-österreichischen Grenze auf Grundlage einer Vereinbarung mit der Republik Österreich statt.

Fazit: "Der Kompromiss zwischen CDU und CSU stellt sicher, dass wir einerseits nationale Maßnahmen ergreifen, aber gleichzeitig die gute Nachbarschaft mit Europa wahren und partnerschaftlich vorgehen", schreibt die CDU-Generalsekretärin Annegret Kramp-Karrenbauer an ihre Mitglieder.

Vier Monate später ist allerdings festzustellen, dass von Merkels „europäischer Lösung“ nichts zu spüren ist.

Seehofer wollte ursprünglich auf die unerlaubte Zuwanderung von Schutzsuchenden, die schon in einem anderen EU-Staat Asyl beantragt haben, mit Zurückweisungen direkt an der deutsch-österreichischen Grenze reagieren. Daraus wurde bekanntlich nichts, weil Merkel einen solchen „nationalen Alleingang“ ablehnte und eine „europäische Lösung“ präsentieren wollte. Daraus wurde bekanntlich nichts.

Im Wege des Kompromiss nach dem EU-Gipfel verständigten sich die Koalitionsparteien darauf, dass registrierte Flüchtlinge aus Österreich und Spanien, Griechenland oder Italien zurückgewiesen werden können – falls diese Länder die Rücknahme vertraglich zusichern. Obgleich Spanien und Griechenland diese Zusicherung gegeben haben, lag die Zahl der  Zurückweisungen nur im einstelligen Bereich. Mit Italien ist bisher überhaupt kein bilateraler Vertrag zustande gekommen.

Von den beiden zentralen „europäischen Lösungen“ des EU-Gipfels Ende Juni 2018  ist noch keine umgesetzt oder in konkreter Reichweite. Migranten, die im Mittelmeer gerettet werden, sollten in Zentren in Nordafrika zurückgebracht werden. Bisher konnte keine nordafrikanische Regierung überzeugt werden, solche Einrichtungen auf ihrem Staatsgebiet zu dulden. Außerdem sollten europäische Aufnahmezentren in den Küstenstaaten entstehen, aus denen abgelehnte Asylbewerber rasch abgeschoben und anerkannte Flüchtlinge in aufnahmewillige EU-Staaten verteilt werden sollten. Darüber wird seit Monaten nicht einmal mehr gesprochen.

Seit Jahren spricht Angela Merkel unerschütterlich von einer „europäischen Antwort“ auf die Verteilung der Migranten in Europa. Die CSU versprach außerdem eine „nationale Lösung“ mit effektiven Kontrollen und Zurückweisungen an der bayerischen Grenze. Bisher gibt es werden eine europäische noch eine bayerisch/deutsche Lösung.