TTIP und Ceta

Das EU-Freihandelsabkommen Ceta mit Kanada (Comprehensive Economic and Trade Agreement) ist fertig und unterschriftsreif. Es dient als Blaupause für das geplante Abkommen TTIP mit den USA (Transatlantic Trade and Investment Partnership), das noch nicht endverhandelt ist.

Gegner der Freihandelsabkommen sehen in Ceta die „Hintertür für TTIP“ und rufen zu Protestdemonstrationen auf.  Zu den Organisatoren gehörten unter anderem der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), die Umweltschutzverbände BUND, Greenpeace, Nabu und WWF, der Deutsche Kulturrat und die Organisationen Brot für die Welt und Oxfam. Nach Ansicht der Veranstalter sind Ceta und TTIP eine Gefahr für Demokratie, Umwelt, Kultur und Arbeitnehmer. Stattdessen fordern sie einen “fairen Welthandel“.

Mittlerweise kommt Kritik an den Abkommen sogar aus den höchsten Regierungskreisen in Berlin.  Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) befindet sich in einer Zwickmühle: Als Wirtschaftsminister muss er für Freihandel sein, doch in seiner Partei rumort es. Mit der Formel „TTIP ist de facto gescheitert - Ceta ist ein gutes Abkommen“ versucht er, den Kritikern und Gegnern der Abkommen eine Brücke zu bauen.

NGO-Proteste

Nach einer Studie des European Centre for International Political Economy (ECIPE) ist die große Ablehnung von TTIP in Deutschland das Ergebnis einer „gut geplanten Protestkampagne, die bereits vor der Eröffnung der TTIP-Verhandlungen von langjährig supervernetzten Politikern und erfahrenen Kampagnemanagern verschiedener zivilgesellschaftlicher, umweltpolitischer und kirchlicher Organisationen professionell in Gang gesetzt wurde und seither von diesen maßgeblich orchestriert wird“. Die Organisatoren handeln nach der Strategie „getrennt marschieren, vereint schlagen“. Ihr gemeinsames Ziel ist es: „TTIP gehört in die Tonne“ (früherer Greenpeace-Chef Thilo Bode).

Den Gewerkschaften ging es ursprünglich darum, den Arbeitnehmerschutz zu sichern. Nachdem Ceta insoweit nachgebessert wurde, beanstandeten sie die Möglichkeit von Investorenschutzklagen, mit denen die Regierung unter Druck gesetzt werden könnte. „Wir sind überzeugt, dass der Welthandel, so wie er jetzt stattfindet, ungerecht ist“, sagte eine Vertreterin des DGB. Die kanadische Regierung habe beim Arbeitnehmerschutz zwar nachgegeben, „aber nichtsdestotrotz müssen wir feststellen, dass wesentliche Forderungen bestehen bleiben.“

Ein lokaler BUND-Geschäftsführer warnte im Falle eines Vertragsabschlusses vor dem Einsatz der verpönten Gentechnik in der Landwirtschaft. Außerdem lehnte er private Schiedsgerichte ab, weil der Energiekonzern Vattenfall ein solches Gericht bei der Genehmigung eines Kohlekraftwerks (Moorburg in Hamburg) genutzt hat. „Allein das erpresserische Potential so eines Abkommens hat dazu geführt, dass Hamburg die Umweltauflagen für den Betrieb dieses Kraftwerks zurückgefahren hat.“

Eine Vertreterin des Vereins Mehr Demokratie kritisierte den Demokratieverlust. „Ceta erklärt unsere Leitplanken, die wir in der sozialen Marktwirtschaft haben, plötzlich zu Handelshemmnissen.“ Es verlagere demokratische Rechte der Parlamente auf supranationale, nicht legitimierte und auch nicht kontrollierbare Ausschüsse. „Das Gefährlichste an Ceta und ähnlichen Abkommen ist: sie sind völkerrechtlich bindend.“ Seien sie erst einmal in Kraft, ließen sie sich praktisch nicht mehr kündigen.

Thilo Bode, heutiger Foodwatch Chef,  kämpft für bessere Lebensmittel. Für ihn gehören Ceta und TTIP „in die Tonne“, weil sie keine klassischen Handelsverträge sind und die Macht der internationalen Konzerne, aber nicht die Rechte der Verbraucher stärken. „Ceta senkt tendenziell das Schutzniveau. Und das, wenn überhaupt, bei minimalen wirtschaftlichen Vorteilen.“ Zudem sieht Thilo Bode den Spielraum des nationalen Gesetzgebers unverhältnismäßig eingeschränkt, weil die Verträge faktisch nicht gekündigt werden können. Hiergegen will Foodwatch notfalls Verfassungsbeschwerde erheben.

Attac bestreitet generell die Legitimation von  Ceta und TTIP und hält sie für einen Etikettenschwindel: „Beide Abkommen sind im Kern keine Handelsabkommen, sondern dienen in erster Linie dem Schutz von Investoren und der Renditesteigerung transnationaler Konzerne.“ Kritisiert wird insbesondere, dass TTIP und Ceta große Teile der Weltbevölkerung ausschließen und die Vormachtstellung westlicher Staaten zementieren.

Aus den Zitaten wird deutlich, dass es den Organisatoren der Proteste nicht um eine sachliche Bewertung der Handelsabkommen geht, sondern Sorgen und Ängste in der Bevölkerung geschürt werden sollen. Dies hat ihnen einen beispiellosen Auftrieb gegeben. "TTIP hat maßgeblich zum Wachstum unserer Organisation beigetragen", sagte eine leitende Aktivistin bei Campact, die die Proteste an zentraler Stelle organisiert. Im vergangenen Jahr erzielte Campact Rekord-Spendeneinnahmen von 7 Millionen Euro. Das Personal ist darauf von 23 auf 52 Mitarbeiter aufgestockt worden.  

Historie

Freihandelsabkommen zwischen Staaten werden geschlossen, um den Binnenhandel zwischen den beteiligten Staaten zu liberalisieren. Im neunzehnten Jahrhundert wurden Hunderte solcher Abkommen abgeschlossen. Zentrale Leitprinzipien waren der verbesserte Marktzugang, Nichtdiskriminierung sowie Schutz des Eigentums.

Auf der Grundlage dieser bilateralen Vertragspraxis wurde 1948 das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) abgeschlossen. Darin wurden wichtige Kernbereiche des Welthandels multilateral verhandelt und geregelt. Aus dem GATT ist 1995 die Weltorganisation WTO hervorgegangen, der heute einschließlich der EU 160 Staaten angehören.

Die Rechtsordnung der WTO ist für alle Mitglieder rechtsverbindlich. Daran kann auch ein bilaterales Freihandelsabkommen nichts ändern. Wenn etwa in TTIP – wie von vielen Bürgern gefordert – vereinbart werden sollte, dass gentechnisch veränderte Lebensmittel gekennzeichnet werden müssen, könnte dies immer noch gegen WTO-Recht verstoßen. Jedes andere WTO-Mitglied könnte dann gegen entsprechende Regelungen in der EU oder Amerika vorgehen.

Das WTO-Recht lässt es aber zu, dass vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung im Waren- und Dienstleistungsverkehr mittels eines Freihandelsabkommens abgewichen werden kann. Ein erleichterter Marktzugang für kanadische Produkte aufgrund Ceta muss also nicht gleichzeitig japanischen Produkten gewährt werden, wie dies nach dem WTO-Grundsatz der Meistbegünstigung der Fall wäre. Die Befreiung vom Verbot der Diskriminierung setzt aber voraus, dass die Partner eines Handelsabkommens damit den Großteil ihres Handels liberalisieren. Ein Abkommen nur für einige wenige Wirtschaftsbereiche reicht also nicht aus (Christian Tietje in FAZ vom 27. Februar 2015).

Erstes Fazit:
Die Verhandlungen über Ceta und TTIP werden auf der Grundlage des WTO-Rechts geführt.

Verhandlungskompetenz

Die USA begannen seit 2001 wieder damit, außerhalb der WTO bilaterale Handelsabkommen mit zahlreichen Staaten zu verhandeln, während die EU zunächst weiter auf multilaterale Verhandlungen im Rahmen der WTO setzte. Mit einer Mitteilung vom 4. Oktober 2006 „Ein wettbewerbsfähiges Europa in einer globalen Welt“ vollzog aber auch die Kommission den Schwenk zu bilateralen Handelsabkommen. 

Es entspricht europäischer Verfassungstradition, dass völkerrechtliche Verträge von der Exekutive ausgehandelt werden. Die Legislative darf üblicherweise einzelne Regelungen eines völkerrechtlichen Vertrages nicht ändern. Sie kann ihm nur vollumfänglich zustimmen oder ihn ablehnen. In den USA hat die Legislative demgegenüber die Möglichkeit, einen von der Exekutive ausgehandelten Handelsvertrag später noch im Detail zu verändern. Deshalb ersucht der amerikanische Präsident den Kongress regelmäßig um ein Mandat, mit dem sich der Kongress verpflichtet, einen ausgehandelten Vertrag nur im Ganzen anzunehmen oder abzulehnen. Der gegenwärtige Präsident Barak Obama hat ein solches Mandat nicht, was die Verhandlungen  um TTIP deutlich belastet.

In der EU ist die Regelung des Außenhandels eine Gemeinschaftsaufgabe, die Verhandlungsführung liegt demnach bei der EU-Kommission. Der Vertrag über die Arbeitsweise der EU sieht vor, dass sowohl der Handelsausschuss des Europäischen Parlaments als auch die EU-Mitgliedstaaten über den Stand der Verhandlungen informiert werden. Vor Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages aus dem Jahr 2009 wurden Freihandelsabkommen gemeinsam von der EU und allen Mitgliedstaaten mit einem Drittstaat abgeschlossen. Ob heute die EU allein dazu berechtigt ist, wird der Europäische Gerichtshof in einem Musterverfahren demnächst entscheiden (Christian Tietje aaO).

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bundesregierung dazu in seiner Eilentscheidung vom 13. Oktober 2016 zum Ceta-Vertrag folgende Auflagen erteilt:  Deutschland darf nur den Teilen des Ceta-Vertrages zustimmen, die eindeutig in der Kompetenz der Europäischen Union liegen. Alle Bestandteile mit nationaler Zuständigkeit dürfen nicht in Kraft treten, wozu das Gericht den Arbeitsschutz, die Anerkennung von Berufsqualifikationen sowie besonders umstrittene Regelungen zum Investitionsschutz und zu Rechtsstreitigkeiten rechnet. Zudem muss Deutschland sicherstellen, dass im künftigen Ceta-Leitgremium, dem Gemischten Ausschuss, eine demokratische Rückwirkung zu den nationalen Parlamenten hergestellt wird. Außerdem muss die Regierung eine völkerrechtlich bindende Erklärung abgeben, dass Deutschland wieder aus dem Abkommen aussteigen kann, wenn Ceta doch noch scheitern sollte.

Das Ceta-Abkommen selbst oder sein Zustandekommen hat das Bundesverfassungsgericht nicht infrage gestellt. Insofern können der EU-Kommission auch keine Vorwürfe gemacht werden. Sie hat  insbesondere keine Geheimverhandlungen geführt, wie von Gegnern des Vertrages behauptet wurde. Die Verhandlungen mit Kanada über Ceta begannen 2009, ohne dass sich die Öffentlichkeit dafür interessierte. Die Stimmung änderte sich erst, als 2013 die Verhandlungen mit den USA über TTIP begannen. Schon wenige Monate nach Beginn der Gespräche gab es in Deutschland erste Proteste über angebliche Geheimverhandlungen. Daraufhin veröffentlichte die Kommission schrittweise einen Großteil der Verhandlungsunterlagen. 
 
Zweites Fazit:
Die Verhandlungen der EU-Kommission sind so geführt worden, wie es bei Außenhandelsverträgen geboten und üblich ist. Die Kommission hätte bei den Verhandlungen aber klar stellen müssen, dass Vertragsbestandteile mit nationaler Zuständigkeit nicht ohne nationale Zustimmung in Kraft treten können.

Meinungsführerschaft

Freihandelsabkommen zwischen Staaten haben den Zweck, den Binnenhandel zwischen den Beteiligten zu liberalisieren, um die Wirtschaft und den Wohlstand zu fördern. Alle bisher weltweit verhandelten und abgeschlossenen Verträge lehnen sich dabei eng an die Rechtsordnung der WTO an. Sie folgen in weiten Teilen einem sogenannten „WTO plus“-Ansatz, das heißt, die bestehenden WTO-Verpflichtungen werden übernommen und um weitere Liberalisierungsverpflichtungen ergänzt (Christian Tietje aaO).
 
Frühere Handelsabkommen betrafen ausschließlich Regelungen zur Nichtdiskriminierung und zum Marktzugang durch Erleichterung bei Zöllen und anderen Einfuhrbeschränkungen. Der verbesserte Marktzugang war ein Tauschgeschäft: „Ich erleichtere den Zugang für deine Ware X, im Gegenzug erleichterst du den Marktzugang für meine Ware Y.“

Dieses einfache Austauschverhältnis funktioniert heute nicht mehr, weil kaum mehr signifikante Zölle existieren. Bei den heute relevanten Handelshemmnissen handelt es sich um unterschiedliche Regulierungen, Standards oder Zulassungsverfahren. Solche nichttarifären Handelshürden lassen sich nicht zwischen Staaten austauschen. So ist es nicht möglich, die Vorschrift roter Blinker an Autos (so in den USA und Kanada) gegen die gelben wie in Deutschland auszutauschen. Das kann nur durch Angleichung von Regulierungsstandards geschehen.

Innerstaatliche Regulierungen sind anders als Marktzugangsregelungen oftmals mit sensiblen historischen, kulturellen und gesellschaftspolitischen Vorstellungen verbunden. Foodwatch-Cef Thilo Bode sagte: „Es geht bei TTIP und Ceta um ein völlig neues Modell für die internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Mit klassischen Handelsverträgen hat das nichts mehr zu tun.“ Und dann setzte er nach: “Ceta senkt tendenziell das Schutzniveau. Und das, wenn überhaupt, bei minimalen wirtschaftlichen Vorteilen. Wenn es wirklich um das Absenken von Zöllen ginge, wären die Effekte spürbar. Aber Zölle gibt es ja kaum noch.“ Damit zeigte er auf die offene Flanke von Ceta und TTIP.

Pascal Lamy, Chef der WTO von 2005 bis 2013, sieht hier den entscheidenden Fehler der EU-Kommission. „Von Beginn an haben die Verantwortlichen so getan, als ginge es beim TTIP um ein gewöhnliches Handelsabkommen“, sagte er. Der EU warf er vor, den Menschen nicht erklärt zu haben, dass „zum ersten Male in der Geschichte die Annäherung von Schutzstandards das Hauptthema in einem Handelsvertrag“ war. „Geschlagene drei Jahre“, sagte Lamy „hat die EU gebraucht, um klarzustellen, dass die Anpassung der Standards nach oben stattfinden muss.“

Inzwischen ist viel öffentliches und anderes Terrain  verloren gegangen. Nur noch knapp mehr als die Hälfte der Befragten sieht laut einer aktuellen Umfrage Freihandel positiv. Vor zwei Jahren waren es noch 88 Prozent. Bei dem Kürzel TTIP denken viele Deutsche an die Macht amerikanischer Konzerne, an Chlorhünchen, an gentechnisch veränderte Lebensmittel und an Geheimverträge, über die Geheimgerichte gegebenenfalls urteilen.  Und weil man so wenig weiß, ist es schwer, Gerüchte und Fakten auseinanderzuhalten. Auch das konservative Bürgertum marschiert heute bei Anti-TTIP-Demonstrationen mit.   

Drittes Fazit:
Die EU-Kommission hat die Meinungsführerschaft in Sachen Ceta und TTIP an deren Kritiker und Gegner verloren.

 Schutzniveau

Bei der Kritik an Ceta und TTIP fällt auf, dass sie vornehmlich aus allgemeinen und pauschalen Urteilen besteht. Sie wird schwächer und verschwimmt, wenn es um konkrete Regelungsinhalte geht.

So sorgte beispielsweise für Kritik, dass laut einem angeblichen Geheimpapier die USA aufgrund eines „Frühwarnsystems“ bei europäischen Gesetzen zu technischen Standards „mitsprechen“ wolle. Dabei übernehmen TTIP und Ceta nur eine Verfahrensregelung der WTO, wonach sich ihre Mitglieder gegenseitig über geplante neue technische Vorschriften zu informieren haben, damit „noch Änderungen angebracht und Bemerkungen in Betracht gezogen werden können.“ Kommentar überflüssig.

Auch die demonstrativen Sorgen um den europäischen Verbraucherschutz überzeugen nicht, weil die Amerikaner in vielen Bereichen (Dieselautos, Medikamente, Bankenregulierung) einen besseren Verbraucherschutz haben. Auf einen entsprechenden Vorhalt, sagte Thilo Bode: „Wir haben nie gesagt: Die amerikanischen Standards sind schlecht, die europäischen sind gut. Überall, wo die  Verursacher von Schäden eindeutig in Haftung genommen werden können, ist der Verbraucherschutz in den Vereinigten Staaten strenger. Wenn es um Risiken mit wissenschaftlicher Unsicherheit geht, sind wir Europäer vorne.“ Mit Letzterem ist das Vorsorgeprinzip gemeint, das Ceta nicht übernommen hat. Ausgehebelt wird es dadurch aber nicht, weil es in bereits bestehenden Abkommen der EU mit Kanada schon verankert ist.

Die Ängste der Gewerkschaften um den Arbeitnehmerschutz erscheinen ebenfalls hergesucht, nachdem Ceta in wesentlichen Punkten nachgebessert worden ist. Dazu rechnen insbesondere  die Übernahme aller Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation ILO und der Schutz der öffentlichen Daseinsvorsorge vor Privatisierung.

Dass Ceta und TTIP beim Dienstleistungshandel einen neuen Regelungsmechanismus wählen, wird erstaunlicherweise kaum zur Kenntnis genommen. Im Dienstleistungsabkommen der WTO werden Marktzugang und Nichtdiskriminierung nur für solche Dienstleistungen gewährt, die explizit in nationalen Listen aufgeführt sind. Ceta und voraussichtlich auch TTIP gewähren demgegenüber Marktzugang und Nichtdiskriminierung für alle Dienstleistungen, sofern sie nicht explizit ausgenommen werden. Solche Ausnahmen sind beispielsweise Dienstleistungen in der Luftfahrt, die Ausübung von Hoheitsgewalt und audiovisuelle Dienstleistungen.

Ob mit Letzterem der gesamte Kulturbereich gemeint ist, ist nicht klar und gehört zu den Fragen, über die heftig gestritten wird. Klarer ist die Rechtslage hinsichtlich Dienstleistungen in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Soziales, Spiel und Wetten und Wasserversorgung. Sie sind keinem Liberalisierungszwang unterworfen. Dies gilt auch für Maßnahmen zum Schutz öffentlicher Güter wie Umwelt- und Tierschutz, Datenschutz und öffentliche Ordnung sowie Maßnahmen zur Finanzmarktregulierung. Ob Letzteres auch Eingang in TTIP findet, ist wegen des Widerstandes der Amerikaner fraglich.

Viertes Fazit:
Die Fakten zum Schutzniveau rechtfertigen die öffentlichen Proteste zu Ceta und TTIP nicht.

Investorenschutz

Der internationale Investorenschutz schließt eine Schutzlücke. Der Investor unterwirft sich mit seiner Auslandsinvestition der Rechtsordnung eines anderen Staates, der das Recht hat, seine Rechtsordnung jederzeit zu ändern. Dies kann auch diskriminierend zulasten ausländischer Unternehmen geschehen. Deshalb gibt es mehr als dreitausend internationale Verträge, die Schutzstandards für Investitionen festschreiben. Dazu sind inzwischen mehr als fünfhundert Schiedsurteile ergangen.

Das Ceta-Abkommen enthält die übliche Schutzklausel, wobei die Schiedspraxis teilweise übernommen wurde. So wird zum Beispiel festgelegt, was genauer unter „fairer und gerechter Behandlung“ zu verstehen ist, oder dass regulatorische Maßnahmen eines Staates im öffentlichen Interesse nur im absoluten Ausnahmefall als indirekte und damit entschädigungspflichtige Enteignung gewertet werden dürfen. Dies entspricht im Wesentlichen rechtsstaatlichen Garantien des Grundgesetzes, nur eben in der Ausweitung auf ausländische Unternehmen (Christian Tietje aaO).   

Was ist also neu? Während das WTO-Recht nur für Investitionen in bestimmten Branchen gilt, soll der Schutz durch Ceta und TTIP auf alle getätigten Investitionen erweitert werden. Dabei geht es beim Investorenschutz generell explizit nicht um den Marktzugang, sondern nur um Investitionen nach erfolgtem Marktzugang, was in der kontroversen Diskussion meistens untergeht. Das Recht der EU beziehungsweise der Mitgliedstaaten, Investoren den Zugang zum europäischen Binnenmarkt zu verwehren, wird also durch Ceta oder TTIP nicht eingeschränkt, kann sich aber aus anderen Regelungen ergeben.

Fünftes Fazit:
Für die Ablehnung des Investorenschutzes gibt es keine sachlichen Gründe, sie erfolgt aus ideologischen Motiven.

Schiedsgerichtsbarkeit

Neben dem Investorenschutz sind auch die Schiedsklausen in den Abkommen Ceta und TTIP heftig kritisiert worden. Solche Schiedsklauseln, die als Investor-Staat-Streitbeilegung (ISDS) bezeichnet werden, sind jedoch fester Bestandteil von Investorenschutzverträgen. Ceta hat sich an diesen Vorbildern orientiert und zahlreiche Verfahrensregeln übernommen, die insbesondere die Transparenz der Verfahren stärken.

Bei den Schiedsgerichten auf Basis ISDS handelt es sich nicht um private Schiedsgerichte, die mit Rechtsprechungskompetenz versehen werden, wie fälschlicherweise behauptet wird ist. Die Legitimation eines ISDS-Schiedsgerichts beruht vielmehr auf einem völkerrechtlichen Vertrag, dem die jeweilige Legislative zugestimmt hat. Das Verfahren unterliegt der Kontrolle durch staatliche Gerichte und die Schiedsurteile bedürfen der staatlichen Anerkennung. Die Schiedsrichter werden aufgrund einer Nachbesserung bei Ceta auch vom Staat bestellt.

Für die Notwendigkeit von ISDS-Verfahren spricht, dass nur so ausländischen Unternehmen effektiver Rechtsschutz gewährt werden kann. Ihre Interessen sind zwar durch Investorenschutzverträge gesichert, solche völkerrechtlichen Verträge gehören aber nicht automatisch zu dem Recht, das ein staatlicher Richter im Streitfall anwendet. In Ceta ist sogar ausdrücklich geregelt, dass die Bestimmungen des Abkommens nicht von einem innerstaatlichen Gericht angewendet werden dürfen.

Sechstes Fazit:
Ohne Schiedsgerichtsbarkeit läuft der Investorenschutz leer.

Schlussbetrachtung

Ceta und TTIP bewegen die Gemüter. Im Interesse des demokratischen Diskurses ist das gut. Vorsicht ist jedoch geboten, wenn die Ablehnung aus der Angst vor etwas Fremden resultiert, auf ideologischen Vorurteilen beruht oder dem Schutz von Partikularinteressen dient. Alles ist zurzeit zu beobachten.

Internationales Recht, zumal das Außenhandelsrecht, ist den meisten Menschen fremd und rätselhaft. Die Materie ist komplex und nur wenigen vertraut. Auf einem solchen Boden lassen sich leicht Ängste schüren und Gemüter mobilisieren.

Die EU-Kommission als verantwortliche Verhandlungsführerin für die europäische Seite hat solche Gefahren unterschätzt und viel zu spät reagiert. Dies allein ist aber kein Grund, die Freihandelsabkommen scheitern zu lassen. Denn an ihrem Zweck, den Außenhandel zwischen Europa und Nordamerika zu fördern und den Wohlstand beider Kontinente zu mehren, hat sich nichts geändert.