Industriepolitik in Deutschland

Im Juni 1993 legte Jacques Delors, damals Präsident der Europäischen Kommission, in einem Votum gegenüber dem EU-Rat dar, dass die unbefriedigende Entwicklung der Arbeitslosigkeit mit der mangelnden Wettbewerbsfähigkeit Europas im Vergleich zu den USA und Japan zu erklären sei. Er empfahl, künftig 3 Prozent des Bruttosozialprodukts für Forschung und Entwicklung sowie für die Förderung von Innovationen aufzuwenden. Außerdem sollten 30 Milliarden Euro jährlich in die europaweiten Infrastrukturnetze investiert werden.

Ziel dieser Maßnahmen war es, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft gegenüber den USA und Japan zu verbessern. „Das Streben nach Wettbewerbsfähigkeit sollte dazu dienen, langfristig Rentabilität und Kapitalakkumulation zu verbessern, um den Lebensstandard zu fördern“, schreibt Michael Hüther, Direktor des Instituts der Deutschen Wirtschaft (IW), in der FAZ vom 4. Juni 2024. Mit anderen Worten: bei der Industriepolitik geht es um die Steigerung des Wohlstands durch die Verbesserung der volkswirtschaftlichen Produktivität, dem Verhältnis der hergestellten Güter und Dienstleistungen in Relation zu den eingesetzten Mitteln wie Arbeit und Kapital.

In einem vom Wettbewerb gekennzeichneten Wirtschaftssystem sind tendenziell diejenigen Unternehmen wirtschaftlich erfolgreicher, die eine hohe Produktivität aufweisen und in der Lage sind, diese weiter zu steigern. Diese Betrachtung lässt sich mit den Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ohne weiters auf die gesamte Wirtschaft übertragen. Insofern stehen dann Wirtschaftsstandorte im Wettbewerb um hochmobiles Finanz- und Humankapital, also um Kapital und die fähigsten Köpfe, wobei der Wettbewerb stark von der Arbeits- und Kapitalmobilität abhängt. Die volkswirtschaftliche Produktivität wird dadurch zu einem wichtigen Kriterium für die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft und für den Wohlstands eines Landes.

Entwicklung der Arbeitsproduktivität

Zur globalen Entwicklung der Arbeitsproduktivität heißt es in einer Analyse des Mckinsey Global Instituts (MGI): „Insgesamt ist das globale Produktivitätswachstum in den vergangenen Jahrzehnten eine Erfolgsgeschichte“. So hat sich die globale Arbeitsproduktivität von 1997 bis 2022, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP), pro Kopf weltweit von 7.000 Dollar auf 41.000 Dollar versechsfacht. Allein die Anzahl der Menschen in extremer Armut ist dadurch global in den Jahren von 1990 bis 2020 von 2 Milliarden auf 700 Millionen zurück gegangen.  

Die Fortschritte der Arbeitsproduktivität entfielen allerdings in erster Linie auf die Schwellenländer. „Der Produktivitätsanstieg in vielen Industrieländern ist dagegen ins Stocken geraten,“ stellt das MGI in seiner Analyse fest. So entfallen in dem angegebenen Zeitraum 50 Prozent des Produktivitätsanstiegs auf China und Indien, während Westeuropa mit 7 Prozent am wenigsten zum globalen Anstieg der Produktivität beigetragen hat.

Auch im Vergleich zu den USA schneidet Westeuropa beim Vergleich der Arbeitsproduktivität schlecht ab. In den vergangenen 20 Jahren ist die Arbeitsproduktivität pro Stunde in den USA mehr als doppelt so stark gestiegen wie in der Eurozone. Besonders schlecht war die Entwicklung in Deutschland: die Arbeitsproduktivität stieg hier von 1991 bis 2017 (auf Basis des Indexjahr 2015 = 100) nur noch um 22 Punkte. Danach stagnierte es nahezu: zwischen 2012 und 2019 betrug es nur 0,8%.

Für diese Entwicklung in Deutschland gibt es mehrere Erklärungen:

• Deutsche Unternehmen investieren zunehmend im Ausland, so dass dort die Verbesserung der Produktivität stattfindet.
• Die vom Staat vernachlässigte Verkehrsinfrastruktur kostet Zeit und Geld und verteuert die unternehmerische Produktion.
•  Die übermäßige Regulierung der Wirtschaft und der wachsende Einfluss der Gewerkschaften behindert Produktivitätsfortschritte.
• Der Anstieg der Energiepreise führt in Unternehmen zum Rückgang der Produktion oder zu teuren Restrukturierungen.  
• Der Facharbeitermangel veranlasst die Unternehmen zum Vorhalten von Arbeitskräften, die nicht ausgelastet sind.
• Der Zuwachs der Beschäftigung auf das Rekordhoch von 46 Millionen hat vor allem in den weniger produktiven Dienstleistungssektoren stattgefunden.
• Die staatlichen Klima- und Umweltauflagen verursachen Kosten, die zulasten der Arbeitsproduktivität gehen.
• Dieselbe Wirkung tritt bei Umwelt- und Klimainvestitionen ein, wenn noch funktionsfähige Produktionsanlagen durch solche mit verringertem CO2-Ausstoß, aber ansonsten wirkungsgleiche Anlagen ersetzt werden.
• Das wachsende Sozialbudget und die rapide Zunahme leistungsloser Einkommen werden mit steigenden Abgaben und Steuern finanziert, die zulasten der Arbeitsproduktivität gehen.  

Treiber der Arbeitsproduktivität

Der Studie von MGI zufolge sind öffentliche Investitionen in die Infrastruktur und private Investitionen in die Ausrüstung der Betriebe die wichtigsten Triebkräfte für die Verbesserung der Arbeitsproduktivität. Länder mit dem stärksten Anstieg der Arbeitsproduktivität wie z.B. China oder Indien haben anhaltend Investitionen in Höhe von 20 bis 40 Prozent ihres BIP getätigt – in die Urbanisierung, in den Aufbau einer modernen Infrastruktur sowie in Industrieanlagen.

Im internationalen Vergleich sind die Netto-Investitionen in Deutschland ähnlich wie in anderen Industrieländern außerordentlich niedrig. In Deutschland sind sie bereits nach der Dotcom-Blase auf unter 2% des BIP gefallen; seitdem haben sie sich trotz des starken Beschäftigungszuwachses nicht nennenswert erholt. Dies ist nur etwa die Hälfte des Niveaus in den USA oder Frankreich, das auch nicht sonderlich hoch ist. Außerdem hat Deutschland nicht in gleichem Maße vom starken Produktivitätswachstum bei Dienstleistungen und im Einzelhandel profitiert.

Würden die Industrieländer mit Hilfe von Investitionen ein Produktivitätswachstum wie vor der globalen Finanzkrise erreichen, könnten sie laut Studie von MGI bis 2030 ein zusätzliches BIP pro Kopf zwischen 1.500 US-Dollar in Japan und 8.000 US-Dollar in den USA erzielen. In Deutschland beträgt das Potenzial für ein zusätzliches BIP pro Kopf bei entsprechenden Investitionen 3.700 US-Dollar.

„Produktivitätswachstum ist heute dringender denn je, um den Lebensstandard vieler Menschen weiter zu verbessern und die Löhne zu erhöhen. Es ist auch die richtige Antwort auf den demografischen Wandel und Finanzierungsfragen rund um die Reduktion der Treibhausgasemissionen“, sagt Jan Mischke, MGI-Partner und Co-Autor der Studie. „Deutlich höhere Investitionen in Bildung, Forschung und Entwicklung, Infrastruktur sowie den industriellen Wandel bieten dabei das Potential, einen neuen Produktivitätsschub auszulösen, um den Wohlstand zu erhalten und weitere Fortschritte zu machen.“

Mit der gleichen Intention weist das Frauenhofer-Institut darauf hin, dass gerade im Dienstleistungssektor die Transformation der Arbeitswelt notwendig ist, um Produktivitätsfortschritte zu erreichen. Dazu empfiehlt das Institut als Treiber den konsequenten Einsatz von Automatisierung und von künstlicher Intelligenz (KI).

Laut Jan Mischke ist es wichtig, „da anzusetzen, wo der Schuh derzeit drückt: Bei der Investitionstätigkeit und der digitalen Transformation. Dabei gibt es viele Ansatzpunkte, um Investitionen zu stimulieren“. Dazu gehören eine starke Konjunktur und Nachfrage, die Unternehmen dazu bringen, in Automatisierung und Kapazitätserweiterungen zu investieren. Daneben muss in den industriellen Wandel investiert werden: Investitionen in KI, Digitalisierung, aber auch Fortschritte im Bereich umweltfreundlicher Technologien könnten gerade Europa voranbringen, sagt Jan Mischke.

Industriepolitik als Lösung?

Der Einbruch bei den Investitionen in Deutschland geht zu einem großen Teil auf die „Deindustrialisierung“ zurück. Darunter versteht man den relativen Abbau der Industrie innerhalb einer Volkswirtschaft, gemessen an der sinkenden Bruttowertschöpfung des verarbeitenden Gewerbes.

Der Anteil des verarbeitenden Gewerbes an der Bruttowertschöpfung in Deutschland ist im Zuge der Wiedervereinigung, als im deutschen Osten viele Betriebe dicht machten, von 28 Prozent auf 22 Prozent und ab 2018 weiter auf 20 Prozent gesunken. Das ist international immer noch ein guter Wert, der Vergleich zeigt: Der Industrieanteil in Frankreich und den USA liegt bei rund 11 Prozent.

Parallel zur Deindustrialisierung sind die Direktinvestitionen deutscher Unternehmen im Inland seit 2019 rückläufig, während sie im Ausland seit 2015 deutlich gestiegen sind. Im Jahr 2022 flossen rund 125 Milliarden Euro mehr ins Ausland als hereinkamen. Das Institut der deutschen Wirtschaft sieht darin ein deutliches Zeichen, dass Deutschland für die Industrie zunehmend an Attraktivität verliert.

Welche Branchen von der Deindustrialisierung betroffen sind, lässt sich am Rückgang der Produktion seit 2017/2018 gut erkennen: Die chemische Industrie minus 20 Prozent, die Automobilindustrie minus 14 Prozent, die Metallindustrie minus 13 Prozent und der Maschinenbau minus 10 Prozent. Zusammen entfällt auf diese Branchen mehr als die Hälfte der Produktion im verarbeitenden Gewerbe. Ihnen ist gemeinsam, dass sie sich seit Jahren schlechter als die Konkurrenz in den anderen Staaten der Europäischen Union entwickelt haben.

Besonders dramatisch sind die Produktionsrückgänge in den energieintensiven Industrien wie Chemie, Metall, Glas, Papier sowie bei Kokereien und der Mineralölverarbeitung. Gemessen an der Wertschöpfung machen diese Branchen, die besonders unter der teuren Energie in Deutschland leiden, etwa 16 Prozent der Industrie aus. „Wir gehen nicht davon aus, dass die energieintensive Industrie wieder zurückkommt“, sagte Stefan Kooths vom Kieler IfW. „Es ist nicht erkennbar, dass Deutschland in der Energieversorgung gegenüber anderen Weltregionen wieder wettbewerbsfähiger werden kann.“

Diese negative Prognose wird durch den klimapolitischen Ehrgeiz der Ampel-Regierung bestärkt. Wirtschaftsminister Robert Habeck hat das Ziel, große Teile des volkswirtschaftlichen Kapitalstocks vor dem Zeitpunkt des technisch notwendigen Abgangs durch CO2 sparende Techniken zu ersetzen. Damit entstehen zusätzliche Kapitalkosten, denen keine zusätzliche Produktion gegenübersteht. Das verschlechtert nicht nur die unternehmerische Rentabilität der betroffenen Betriebe, sondern auch die gesamtwirtschaftliche Produktivität, selbst wenn die Investitionen teilweise von der öffentlichen Hand subventioniert werden.

Gleichzeitig bemüht sich Wirtschaftsminister Robert Habeck zusammen mit den Ländern um die Anwerbung von ausländischen Investoren wie Tesla, Catl, Intel, Infinion, Amazon und TSMC, wobei der Schwerpunkt auf der Chip- und Batterieindustrie liegt. Die Ansiedlung soll vor allem in Ostdeutschland erfolgen, wo es große Gewerbeflächen und genügend erneuerbare Energie gibt. Dabei werden die Akquisitionen von Bund und Ländern mit Subventionen in Milliardenhöhe gefördert.

Der Ökonom David Dorn hält solche Akquisitionen für riskant, weil der Aufbau einer Chip- oder Batteriefabrikation sehr hohe Fixkosten verursacht. Gleichzeitig veralten diese Produkte sehr schnell, weil die technologische Entwicklung auf diesen Gebieten rasant verläuft. Es besteht also die Gefahr, dass viel Geld in eine Produktionsstätte investiert wird, die schnell wieder verschwinden kann.  

Als Alternative bietet sich an, statt spezielle Produktionsstätten sog. regionale Industriecluster zu fördern, mit denen die Amerikaner in den 90er Jahren gute Erfahrungen machten. Die Einrichtung solcher Industriecluster erfolgt nicht durch einen „Staatsakt“, sondern durch einen Kooperationsvertrag zwischen der regionalen „Wirtschaft, Verwaltung und Wissenschaft“ – mit dem Ziel der Re-Industrialisierung der Region. In den USA konnten dadurch etwa 20 Millionen Arbeitsplätze geschaffen werden.

Der Vorteil der regionalen Industriecluster besteht darin, dass man spezifisch und langfristig unter Einbeziehung aller maßgebenden Kräfte an den Voraussetzungen einer regionale Re-Industrialisierung arbeiten kann. Auf diesem Weg rücken für die Standortqualität auch Indikatoren in den Blick, die über den Wettbewerb der Preise hinausgehen: Wirksame Institutionen, die nationale und regionale Identität, kultureller Pluralismus, die heute für die Standortqualität eine nicht zu unterschätzende Bedeutung haben. Das erklärt auch, warum es für die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes keine eindeutigen Vorbilder mehr gibt und sich die Bewertungen ändern können. Denn letztlich wird die internationale Wettbewerbsfähigkeit von der Qualität der personellen Ressourcen eines Landes bestimmt.