Umstrittene Schuldenbremse (Art. 109 Abs. 3 GG)

In Zusammenhang mit der Aufstellung des Bundeshaushalts 2024 durch die Ampelregierung ist unter deutschen Ökonomen ein heftiger Streit entstanden, ob die in Artikel 109 Abs. 3 Grundgesetz geregelte Schuldenbremse angewandt, geändert oder sogar abgeschafft werden sollte. Der Artikel hat folgenden Wortlaut: 

"Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.

Bund und Länder können Regelungen zur im Auf- und Abschwung symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung sowie eine Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, vorsehen.

Für die Ausnahmeregelung ist eine entsprechende Tilgungsregelung vorzusehen. Die nähere Ausgestaltung regelt für den Haushalt des Bundes Artikel 115 mit der Maßgabe, dass Satz 1 entsprochen ist, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten.

Die nähere Ausgestaltung für die Haushalte der Länder regeln diese im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen mit der Maßgabe, dass Satz 1 nur dann entsprochen ist, wenn keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden.“

Artikel 115 Abs. 1) und 2) GG regelt die nähere Ausgestaltung der Schuldenbremse.

Die Schuldenbremse beruht auf einem Vorschlag der Föderalismuskommission II, die mitten in der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 eingesetzt wurde, um die Finanzlage von Bund und Ländern langfristig zu stabilisieren. Ein zentrales Anliegen der Kommission war es, den staatlichen Körperschaften engere Grenzen für die zukünftige Neuverschuldung zu setzen. Zu diesem Zweck beschloss der Bundestag am 29. Mai 2009 nach hitzigen Debatten, aber  mit der nötigen Zweidrittelmehrheit die Einführung der sogenannten Schuldenbremse. Dieser Änderung des Grundgesetzes stimmte wenig später auch der Bundesrat zu.

In der namentlichen Abstimmung votierten 418 Abgeordnete für die Grundgesetzänderung. Dagegen stimmten 109 Abgeordnete, 48 enthielten sich der Stimme. Kritiker befürchteten unmittelbare Investitionseinbußen auf Politikfeldern wie etwa der Bildung und monierten zudem den Eingriff in die Haushaltshoheit der Länder. Auch die generelle Funktionsweise der Schuldenbremse wurde aus ökonomischer Perspektive in Frage gestellt.

Durch die Schuldenbremse soll die strukturelle, also nicht konjunkturbedingte, jährliche Nettokreditaufnahme des Bundes 0,35 % des Bruttoinlandsproduktes nicht übersteigen. Ausnahmen sind bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen gestattet, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Eine Übergangsregelung sieht die erstmalige Anwendung der Neuregung für das Haushaltsjahr 2016 vor. Für Länder, die die Schuldenbremse in ihre Landesverfassung übernommen haben, gelten Sonderregelungen.

Funktionsweise

Die Schuldenbremse ist keine Budgetregel, die eine Rückführung der aufgenommenen Kredite vorsieht, sondern sie begrenzt die jährliche Nettokreditaufnahme auf 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Sie hat also eine präventive Funktion.

Die Schuldenbremse differenziert zwischen einer strukturellen und einer konjunkturellen Komponente. Die konjunkturelle Komponente soll es bei Konjunkturabschwüngen möglich machen, weitere Schulden aufzunehmen, um den Abschwung abzumildern; bei Aufschwüngen sind diese Schulden dann aber zurückzuführen. Damit soll eine antizyklische Konjunkturpolitik ermöglicht werden. Die Berechnung der jeweils notwendigen Abweichung von der konjunkturellen Normallage ist jedoch umstritten. In der Diskussion ist eine Berechnung, die sich an der Größe der volkswirtschaftlichen Produktionslücke orientiert.

Die Nettoverschuldung zur Lösung struktureller Probleme ist nach der Schuldenbremse grundsätzlich nur noch bis zur Höhe von 0,35 % des BIP erlaubt. Eine höhere Nettoverschuldung ist nur bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notlagen zulässig, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Voraussetzung dafür ist aber, dass zwischen der Katastrophe bzw. Notlage und dem finanziellen Bedarf ein „Veranlassungszusammenhang“ besteht und eine übermäßige Nettokreditaufnahme planmäßig durch eine negative Nettokreditaufnahme ausgeglichen wird.

Der Stabilitätsrat des Bundes, der aus dem Bundesfinanzminister und einigen Landesfinanzministern besteht, hat die Aufgabe, die Haushaltsführung von Bund und Ländern und auch die Einhaltung der Schuldenbremse zu überwachen. Erfahrungsmäßig ist eine solche Selbstkontrolle jedoch wenig wirksam. Dem Stabilitätsrat ist zwar zur Unterstützung ein unabhängiger Stabilitätsbeirat zur Seite gestellt, dieser hat aber nicht die Kompetenz, die Einhaltung der Schuldenbremse zu überwachen. Diese Aufgabe fällt allein dem Bundesrechnungshof zu, der die Einhaltung der Schuldenbremse mehrfach ohne Ergebnis angemahnt hat. Sanktionsbefugnisse bei Verstößen haben Stabilitätsbeirat und Bundesrechnungshof nicht. Nur Abgeordnete des Bundestages und der Landtage können Verstöße gegen die Schuldenbremse im Wege der Normenkontrollklage überprüfen lassen.

Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistages und Mitglied des unabhängigen Stabilitätsbeirates rügte bei seiner Anhörung im Haushaltsausschuss des Bundestages, dass im Stabilitätsrat im Unterschied zum früheren Finanzplanungsrat keine Kommunalvertreter mehr vertreten sind und die Kontrolle des Stabilitätsbeirates auf den Europäischen Fiskalvertrag beschränkt wurde. Wenn der Beirat auch für die Schuldenbremse zuständig geworden wäre, hätten Bund, Länder und Stabilitätsrat nicht stillschweigend über die zahlreichen Warnrufe des Beirats hinwegsehen können, rügte Henneke.

So warnte der Beirat im Dezember 2011: "Aus Sicht des Beirats widerspricht es der Intention der Schuldenbremse, die für die Jahre 2020 und 2021 geltende Ausnahmeklausel dafür zu nutzen, nicht krisenbezogene Maßnahmen zu finanzieren oder vorzufinanzieren. Dies würde auch erhebliche verfassungsrechtliche Risiken bergen." Jedes Überschreiten der regulären Obergrenze sei konkret mit der Notsituation und den damit verbundenen unabweisbaren Budgetlasten zu begründen."

Und ein Jahr später rügte der Beirat, dass "die Schuldenbremse des Bundes wegen der geänderten Buchungspraxis nur noch eingeschränkt" wirkt. Ingesamt verfügten die Sondervermögen des Bundes für die nächsten Jahre über kreditfinanzierte Defizitspielräume von rund 400 Milliarden Euro. Den überwiegenden Teil davon habe der Bund für die Ausnahmeklausel im laufenden und in den vergangenen Jahren erlangt. Die umfangreichen Notlagenkredite des WSF-Energiefonds machten die Staatsausgaben expansiv. Insofern spräche sowohl im Hinblick auf die europäischen Schuldenregeln als auch auf die Intention der Schuldenbremse einiges dafür, die Notlagenkredite zu begrenzen.

Neben der Schuldenbremse hat die Bundesregierung die im europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt des Maastricht-Vertrages festgelegten Budget-Regeln zu beachten. Danach darf das jährliche Haushaltsdefizit der europäischen Staaten 3 % ihres Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten. Gleichzeitig gibt es für die öffentlichen Verschuldung (Bund, Länder, Kommunen und Sozialversicherung) eine Obergrenze von 60 % des jeweiligen BIP. Der Stabilitätspakt hat also sowohl eine präventive als auch eine begrenzende Funktion. Ausnahmen sieht der Stabilitätspakt nur vor, wenn ein außergewöhnliches Ereignis, wie z. B. eine Naturkatastrophe, auftritt oder sich das betroffene Land in einer schweren Wirtschaftskrise befindet. Eine solche nimmt der Stabilitätspakt nur bei einem Rückgang des BIP um mindestens 0,75 % an.

Verstöße gegen die Budgetregeln können nach dem Stabilitätspakt in einem abgestuften Verfahren sanktioniert werden. Falls das Haushaltsdefizit eines Mitgliedstaates die Marke von drei Prozent des BIPs zu überschreiten droht, kann die Europäische Kommission eine „Frühwarnung“ („Blauer Brief“) erlassen. Falls das Haushaltsdefizit tatsächlich drei Prozent überschreitet, leitet  der Rat für Wirtschaft und Finanzen ein „Verfahren wegen übermäßigen Defizits“ ein. In einer ersten Stufe müssen die betroffenen Länder einen Plan vorlegen, wie sie das Defizit abzubauen gedenken. Halten sie diesen Plan nicht ein, können Sanktionen verhängt werden (Geldstrafen, unverzinsliche Einlage etc.)  

Die Sanktionen können allerdings nicht von der Europäischen Kommission verhängt werden: Diese Entscheidung muss letztlich vom Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden, wobei das betroffene Land kein Stimmrecht hat. Von diesen Sanktionsmöglichkeiten hat der Ministerrat bisher in keinem Fall Gebrauch gemacht, was dafür spricht, dass sie für das betroffene Land wenig bedrohlich sind.

Politischer Diskurs

Ursprünglich waren CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen gemeinsam für die Schuldenbremse eingetreten und sahen darin ein präventives Instrument, um ein weiteres Ansteigen der Staatsverschuldung zu verhindern.  Inzwischen lehnen SPD und Bündnis 90/ Die Grünen die Schuldenbremse mit Hinweis auf notwendigen Investitionsbedarf ab. Zu den Befürwortern gehört zur Zeit auch die AfD.

Die Schuldesbremse gehört seit vielen Jahren zum Markenkern von CDU und CSU. Doch nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat die Debatte über eine Reform der Schuldenbremse auch die Union erreicht. Den Anfang machte der Regierende Bürgermeister Kai Wegner (CDU) in Berlin. Die Schuldenbremse sei zwar im Grundsatz eine gute Idee. „Ihre derzeitige Ausgestaltung halte ich allerdings für gefährlich“, sagte er dem „Stern“. Aus den normalen Haushalten könne man die „Megabedarfe“ für den Klimaschutz, die bröckelnden Verkehrswege, marode Schulen und den Umbau der Energieversorgung nicht leisten. Die Schuldenbremse werde so zu einer „Zukunftsbremse“, man müsse sie reformieren, damit die Investitionen möglich seien.

Der Berliner Regierungschef steht mit seiner Sichtweise in der Union nicht allein. Der sächsische Ministerpräsident Michael Kretschmer (CDU) zeigte sich gegenüber der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung (FAS) offen dafür, mit der Ampelregierung über eine Reform der Schuldenbremse zu verhandeln, um die AfD nicht zu stärken. Auch der Ministerpräsident von Sachsen-Anhalt setzte sich für eine Reform von Artikel 115 GG ein. „Die Schuldenbremse muss bleiben. Aber für sehr wichtige Zukunftsinvestitionen in Wirtschaft, Technologie und Wissenschaft müssen verfassungskonforme Möglichkeiten gefunden werden,“ sagte er der F.A.S. In Magdeburg will die Bundesregierung die Ansiedlung des amerikanischen Chipherstellers Intel mit immerhin zehn Milliarden Euro fördern. 

Die Gewerkschaften stellen sich gegen die Schuldenbremse. Sie befürchten, durch die Schuldenbremse komme es zu einem Abbau von Investitionen in Bildung und Wirtschaft. Der Deutsche Gewerkschaftsbund bezeichnete sie als „ökonomisch unsinnig und sozial ungerecht“.

Demgegenüber hält die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) die Schuldenbremse weiterhin für nötig. Ihr Präsident Rainer Dulger kommentierte sie angesichts der Steuerschätzung für 2025, die von Einnahmen von mehr als einer Billion Euro ausgeht: „Diese Summe macht klar: Wir haben kein Einnahmeproblem, sondern ein Ausgabenproblem“.

Der Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) beurteilte die Schuldenbremse im Jahresgutachten 2019 mehrheitlich positiv, wobei zwei der fünf Sachverständigen jedoch eine abweichende Meinung vertraten. Beim ifo-Ökonomenpanel von 2019, welches regelmäßig Wirtschaftsprofessoren zu aktuellen Themen befragt, äußerten 57 % der 120 befragten Volkswirte Zustimmung zur Beibehaltung der Schuldenbremse, während sich 28 % eine Änderung der Regel wünschten und 15 % unentschlossen waren. 

Position der FDP-Regierungsmitglieder

Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) und Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) haben sich in einem persönlichen Beitrag in der FAZ vom 2. Dezember 2023 entschieden für die Schuldenbremse ausgesprochen: Für sie ist diese Regelung eine Erfolgsgeschichte, weil sie

• den Trend einer seit den späten 1960er-Jahren ständig ansteigenden Staatsverschuldung beendete,
• zugunsten nachfolgender Generationen den steigenden Zinslasten und der Einengung der haushaltspolitischen Spielräume entgegenwirkt,  
• präventiv gegen Staatsschuldenkrisen wirkt, wie sie andere Länder der Eurozone in den Jahren von 2010 an erlitten haben,
• für eine ausgezeichnete Bonität unseres Landes an den Finanzmärkten sorgt und  
• es dadurch möglich macht, in kurzer Zeit große Finanzvolumina zu vertretbaren Konditionen an den Kapitalmärkten zu beschaffen, um die wirtschaftlichen und sozialen Kosten der Energiekrise 2022 abzufedern.

Lindner/Buschmann nehmen in ihrem Beitrag auch zu ökonomischen Argumenten Stellung, die gegen die Schuldenbremse in Stellung gebracht werden:

Dazu gehört die seit den 1960er-Jahren praktizierte antizyklische Konjunkturpolitik, die besagt, dass der Staat in schlechten Zeiten stärker schuldenfinanzierte Ausgaben tätigen soll („deficit spending“), um die Konjunktur zu stabilisieren. Laut Lindner/Buschmann besagt sie aber auch, dass diese Schulden in besseren Zeiten getilgt werden sollen, was bisher aber nicht geschieht. Infolgedessen gingen Schulden immer nur nach oben, aber nie nach unten. Von 1967 bis 2009, dem Jahr der Einführung der Schuldenbremse, stieg die Staatsverschuldung gemessen am Bruttoinlandsprodukt um das Dreifache.

Auch die sogenannte „Goldene Regel“, die vor dem Inkrafttreten der Schuldenbremse galt, führte laut Lindner/Buschmann nicht zu einer Begrenzung der Staatsverschuldung. Diese Regel besagt, dass der Staat in dem Umfang Schulden aufnehmen darf, wie er Investitionen tätigt. Das klingt plausibel, weil auch ein seriöser Kaufmann Schulden aufnimmt, um zu investieren. Der Vergleich hinkt jedoch, weil sich staatliche Investitionen von kaufmännischen Investitionen fundamental unterscheiden:

Der Kaufmann unterscheidet streng zwischen Erstinvestition und Erhaltungsinvestitionen. Letztere finanziert der seriöse Kaufmann aus den Einnahmen der Erstinvestition, aber nicht mit Krediten. Das öffentliche Haushaltsrecht kennt jedoch nur den Begriff der Brutto-Investition, d.h. Erst- und Erhaltungsinvestitionen werden gleichbehandelt, so dass auch Erhaltungsinvestitionen über Kredite finanziert werden. Das erklärt, warum die „Goldene Regel“ nicht zu einer Begrenzung der Staatsverschuldung geführt hat.  

Nun hat der Wissenschaftliche Beirat des Wirtschafts- und Klimaschutzministeriums, dem rund 40 prominente Ökonomen angehören, jüngst eine „Goldene Regel Plus“ vorgeschlagen. Danach soll die Regierung zusätzliche Schulden aufnehmen können, wenn sie das Geld ausschließlich für „Nettoinvestitionen“ verwendet. Darunter versteht der Beirat den Teil aller staatlichen Investitionen, der nach Abzug der Abschreibungen für die Abnutzung des staatlichen Kapitalstocks übrigbleibt. Der Erhalt von z.B. alten Schienen oder Brücken dürfte dann nicht über Kredite finanziert werden, sondern müsste aus dem laufenden Haushalt bezahlt werden. Ein unabhängiges Gremium soll darüber wachen, dass die Regierung in ihrem Haushalt Staatskonsum nicht als Investition deklariert.

Das Argument der Investitionsbremse

Ein vor allem von Ökonomen vorgetragenes Argument gegen die Schuldenbremse sind die negativen Auswirkungen auf die öffentliche Investitionsquote: So vertreten die Wirtschaftsforscher Michael Hüther und Jens Südekum die Auffassung, dass die Schuldenbremse an den zu geringen Investitionen bei der öffentlichen Infrastruktur und bei der Transformation im Zuge der Digitalisierung und des Klimawandels verantwortlich ist. Die Folgen seien nicht nur eine Minderung der Lebensqualität, sondern auch Wettbewerbsnachteile für die Wirtschaft infolge des schlechten Zustandes der Straßen- und Kommunikationsinfrastruktur. Auch Peter Bofinger und Gustav Horn sprachen sich gegen die Schuldenbremse aus, weil sie ihrer Ansicht nach „das zentrale Ziel der Zukunftsvorsorge einer Volkswirtschaft auf die Stabilisierung des Schuldenstandes der öffentlichen Hand“ reduziere.

Dem widersprach die Deutsche Bundesbank 2020 in einer Debatte des Deutschen Bundestags unter Hinweis auf eine Analyse des Bundesrechnungshofs. Danach war die durchschnittliche Investitionsquote im Bundeshaushalt zwischen 2011 und 2020 gegenüber der Dekade vor Einführung der Schuldenbremse um fast ein Viertel gestiegen. Die Schuldenbremse könne also nicht für zu geringe Investitionen verantwortlich gemacht werden. Vielmehr hätten in dem relevanten Zeitraum umfangreiche Finanzmittel zur Verfügung gestanden.

Auch der Sachverständigenrat kam in seinem Gutachten 2019 mehrheitlich zu dem Ergebnis, dass eine Einschränkung der Investitionstätigkeit durch die Schuldenbremse nicht festzustellen ist. Zudem sei der bestehende Investitionsbedarf in den Grenzen der Schuldenbremse durch geeignete Prioritätensetzung finanzierbar. Anstatt öffentliche Ausgaben auszuweiten, seien private Investitionen zu fördern. Bei der Bekämpfung des Klimawandels ist nach Ansicht des Sachverständigenrats die Steuerung privater Investitionen durch einen glaubwürdigen CO2-Preis die ökonomisch effizienteste Maßnahme. Staatlicherseits seien dann nur noch begleitende Maßnahmen erforderlich und sinnvoll.

Der Sachverständigenrat wies 2019 auch darauf hin, dass bei einer substantiellen Aufweichung der Schuldenbremse die Tragfähigkeit der deutschen Staatsverschuldung mit Auswirkungen auf die Stabilität der europäischen Währungsunion infrage gestellt werden könnte. Deutschland sei der wichtigste Garant für die europäischen Stabilitätsmechanismen, die im Rahmen der europäischen Schuldenkrise eingerichtet wurden. Angesichts der übermäßigen Staatsverschuldung in anderen Mitgliedsstaaten stehe und falle die Stabilität mit der Solidität der deutschen Finanzpolitik.  

Ökonomen wie Lars Feld vom Walter-Eucken-Institut, der Christian Lindner berät, sind der Ansicht, dass die Schuldenbremse, die auf die Nettokreditaufnahme des Staates abstellt, der Neigung der Politik zu Kreditfinanzierungen am besten entgegenwirkt, weil sie die Unschärfen zwischen Staatsverbrauch und Staatsinvestitionen vermeidet. Grundsätzlich sei es verfehlt, so Lars Feld, staatlichen Investitionen einen höheren Stellenwert als staatlichem Konsum zuzuerkennen. „Ausgaben für Bildung, Landesverteidigung oder den Rechtsstaat sind überwiegend konsumtiv und trotzdem wesentlich für die private Investitionstätigkeit“, sagte Fels. Die Schuldenbremse habe sich bewährt und sei hinreichend flexibel, konsumtiv und investiv.

In diesem Sinn äußerte sich auch Clemens Fuest vom Ifo-Institut: „Wenn wir jetzt diskutieren, was Investitionen sind und wie Abschreibungen zu erfassen sind, werden alle Beteiligten ihre Sonderwünsche einbringen und es wird am Ende eine komplett durchlöcherte Schuldenbremse herauskommen“, warnte der Ifo-Präsident.