Klimaschutz als Staatsziel

1. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat mit dem am 24. März 2021 verkündeten Beschluss das im Jahr 2019 vom Bundestag verabschiedete Klimaschutzgesetz für teilweise verfassungswidrig erklärt. Das Gericht gab damit überraschend den Verfassungsbeschwerden verschiedener Umweltverbände und junger Umweltschützer statt, denen die Ziele und Maßnahmen des Gesetzes nicht ausreichend erscheinen.

Die Entscheidung wird damit begründet, dass das Klimaschutzgesetz 2019 mit den vorgesehenen Maßnahmen die kommende Generation in der Ausübung ihrer Grundrechte übermäßig einschränkt und belastet. Es ist die gleiche Begründung, mit der Greta Thunberg auf dem UN-Klimagipfel die Politiker konfrontierte: „How dare you?!“ Gemeint ist damit der Vorwurf, dass die Jungen ausbaden müssen, was die Alten beim Klimaschutz nicht erledigen, so wie es die Jugendlichen von „fridays for future“ immer wieder verkünden. 

Die rechtliche Konstruktion, mit der das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss bereits eine „gegenwärtige“ Grundrechtsverletzung bei einer „zukünftigen“ Grundrechtseinschränkung annimmt, stellt eine juristische Neuheit dar. Die Verfassungsrichter stützen sich dabei auf die Staatszielbestimmung in Artikel 20a Grundgesetz (GG), wonach der Staat die natürlichen Lebensgrundlagen seiner Bürger „auch in Verantwortung für die künftigen Generationen“ schützen soll. Nach bisher allgemein vertretener  Ansicht handelt es sich dabei jedoch nicht um ein Grundrecht, sondern um eine Staatszielbestimmung, die vom Bürger nicht einklagbar ist und unter dem Vorbehalt des Möglichen steht.

Klimaschutz als Staatsziel

Konkret bemängeln die Verfassungsrichter, dass dem Klimaschutzgesetz 2019 ein über das Jahr 2030 hinausreichender Aktionsplan fehlt, um der Verpflichtung aus dem Pariser Abkommen nachzukommen, bis zum Jahr 2050 Klimaneutralität herzustellen. Diesen Mangel hält das Bundesverfassungsgericht für entscheidungserheblich, weil das der Bundesrepublik Deutschland zustehende CO2-Budget nach den Berechnungen des „Sachverständigenrats für Umweltfragen“ bis 2030 nahezu aufgebraucht sein wird. Bis 2050 könnte demnach Klimaneutralität nur in der Weise hergestellt werden, dass künftige Generationen übermäßig mit Grundrechtsbeschränkungen belastet werden.   

 Das Bundesverfassungsgericht verwendet in diesem Zusammenhang den Begriff einer „eingriffsähnlichen Vorwirkung“, mit der die heutige Klimapolitik auf künftige Freiheiten einwirke, wodurch zugleich Grundrechte in der Gegenwart beeinträchtigt sein sollen. "Subjektrechtlich schützen die Grundrechte als intertemporale Freiheitssicherung vor einer einseitigen Verlagerung der durch Art. 20a GG aufgegebenen Treibhausgasminderungslast in die Zukunft", wie es in einem der Leitsätze des Beschlusses heißt. Hier geht es offenbar um eine Art „intertemporale Freiheitssicherung“, bei der es sich aber nicht mehr um „Freiheitsausübung“, sondern um staatliche „Freiheitsplanung“ handelt, an der die Beschwerdeführer beteiligt sein wollen (so auch Karl-Heinz Ladeur in FAZ vom 6. Mai 2021).

Juristisch überzeugend ist diese Argumentation nicht. Offensichtlich haben sich die Verfassungsrichter zunächst auf das Ergebnis des Prozesses geeinigt und dann nach einer Begründung gesucht.  

Dafür spricht insbesondere auch, dass der geringe Beitrag der Bundesrepublik Deutschland an der globalen Klimabelastung von nur 2 Prozent einer individuellen Grundrechtsverletzung nach Meinung des Verfassungsgerichts nicht entgegensteht. Die Verfassungsrichter begründen das mit der Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, mit anderen Ländern auf einen globalen Klimaschutz hinzuarbeiten. Auch an diesem Punkt wird klar, dass es sich bei dem Recht auf „intertemporale Freiheitssicherung“ nicht um einen klassischen Eingriff in Grundrechte handelt, sondern um die "politische" Verteilung von Maßnahmen des Klimaschutzes zwischen den Generationen.   

2. Neues Klimaschutzgesetz 2021

Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hatte es die Bundesregierung besonders eilig: Nur zwei Wochen nach Verkündung der gerichtlichen Entscheidung beschloss sie den Entwurf ein neues Klimaschutzgesetz 2021, mit dem die Bundesrepublik Deutschland ihre Klimaziele deutlich früher als bisher geplant erreichen will.

Eine der wichtigsten Änderungen im novellierten Klimaschutzgesetz ist der neue Zeitrahmen. Deutschland soll nun schon im Jahr 2045 klimaneutral werden, statt - wie ursprünglich geplant - 2050. Ab dann sind nur noch so viele CO2-Emissionen erlaubt, wie natürlich oder technisch absorbiert werden können. Nach dem Jahr 2050 strebt die Bundesregierung sogar negative Emissionen an.

Das nächste Etappenziel ist weiterhin das Jahr 2030:  Jedoch soll der CO2-Ausstoß bis dahin um mindestens 65 Prozent gegenüber dem Wert von 1990 sinken. Bisher galt für dieses Jahr die Zielmarke von 55 Prozent. Die Bundesrepublik Deutschland will auf diese Weise ihre Verpflichtungen aus dem Pariser Klimaschutzabkommen erfüllen.

Das neue Gesetz setzt vor allem auf einen stärkeren Rückgang der Emissionen in der Wirtschaft. Die Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Gebäude, Verkehr und Landwirtschaft werden sich also auf höhere CO2-Reduktionsziele einstellen müssen.

Ein genauer Emissionsfahrplan im neuen Gesetz legt für jedes Jahr eine Prozentvorgabe für Einsparungen fest: Bis 2035 soll danach der CO2-Ausstoß um 77 Prozent sinken, bis 2040 um 88 Prozent. Weil solche Jahres- und Sektorenziele allein nicht ausreichen, um die Bundesrepublik Deutschland bis 2045 klimaneutral zu machen, setzt die Bunderegierung auch auf natürliche Ökosysteme: Die fehlenden Prozentpunkte sollen z.B. durch Wälder und Moore etc. gebunden werden.  

Für den Fall, dass ein Sektor seine Zielvorgaben nicht erreichen kann, sollen die zuständigen Bundesministerien ein Sofortprogramm vorlegen, das zeigt, wie die verfehlten Ziele dann doch noch realisiert werden können.  

Begleitend zur Novelle des Klimaschutzgesetzes hat die Bundesregierung einen „Klimapakt Deutschland“ verabschiedet, der in ein Sofortprogramm zur Umsetzung der Klimaziele münden soll. Hierfür ist ein zusätzliches finanzielles Fördervolumen im Umfang von bis zu 8 Milliarden Euro vorgesehen.

Das Klimagesetz 2021 enthält noch keine konkreten Maßnahmen, wie die neuen Klimaziele erreicht werden sollen. Es gibt jedoch Überlegungen und Vorschläge:

• Vermieter sollen künftig die Hälfte der Kosten für den seit dem 1. Januar geltenden CO2-Preis auf Öl und Gas tragen.
• Außerdem ist eine Sanierungsoffensive für Gebäude vorgesehen.
• Für die Industrie soll es weitere Umwelthilfen geben.
• Zudem sind Quoten für klimafreundliche Produkte in Planung.
• Außerdem soll die Entwicklung der Wasserstoffwirtschaft stärker gefördert werden.
• Als mögliche Maßnahme ist auch ein höherer CO2-Preis im Gespräch.
• Diskutiert werden auch ein schnellerer Ausbau von Wind- und Solarenergie sowie ein vorgezogener Kohleausstieg.

Eine Abstimmung mit der EU-Kommission, die ebenfalls Maßnahmen für mehr Klimaschutz plant, ist bisher ebenfalls nicht erfolgt. Es ist deshalb bereits im Jahr 2022 mit einer erneuten Novellierung des Klimaschutzgesetzes zu rechnen.   

3. Fehlentwicklungen beim Klimaschutz

Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts gibt Anlass, die Frage nach der politischen Unabhängigkeit der Verfassungsrichter zu stellen. Zweifel sind berechtigt, weil sie die Frage offenlassen, warum künftige Generationen durch die bisherige Klimapolitik in ihren Freiheitsrechten beeinträchtigt werden. Mit dieser Auslassung unterstützt das Bundesverfassungsgericht nach Ansicht von Thomas Mayer „eine Politik unter Angela Merkel, die mit hohem Aufwand wenig effektiv und recht ineffizient den globalen Klimawandel bekämpft und hohe finanzielle Belastungen für die Zukunft auftürmt“ (DIE WELT vom 21. Mai 2021).

Die Gründe für diese Entwicklung sind bekannt:

Der erste große Fehler bestand darin, dass sich die Klimapolitik in Deutschland mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) nicht für den marktwirtschaftlichen Weg zur Bekämpfung der Klimafolgen, sondern für die Planwirtschaft entschieden hat. Die Idee, die Stromerzeugung mit Hilfe von marktfremden Privilegien (Einspeisungsrecht und umlagefinanzierte Vergütungsgarantien) komplett auf Erneuerbare Energien umzustellen, ist gescheitert. Die dafür bisher aufgewendeten Kosten betragen mehrere Billionen Euro.

Der zweite große Fehler war das Versprechen, die Energiewende werde viele neue Industriearbeitsplätze entstehen lassen. Daraus ist trotz immenser Subventionen wenig geworden, weil stromintensive Unternehmen wegen der zu hohen Stromkosten Deutschland verlassen. Stattdessen sind im Umweltministerium viele neue Arbeitsplätze entstanden, die sich mit der Steuerung und Verwaltung des Bereichs Erneuerbare Energien beschäftigen.  

Der dritte große Fehler bestand darin, dass die Bundesregierung gleichzeitig aus der Atom- und Kohleenergie aussteigen und sie durch Wind und Sonne ersetzen will. Kohle und Kernenergie sind besonders wirtschaftliche und zudem grundlastfähige Arten der Stromgewinnung. Bei der Kernenergie handelt es sich zudem um eine CO2-freien Energiegewinnung. Demgegenüber ist der Strom aus Wind und Sonne besonders teuer und nicht grundlastfähig. Mit der Energiewende tauscht Deutschland also ein sicheres System der Stromversorgung gegen ein System aus, dass Versorgungssicherheit allein nicht gewährleisten kann.

Der vierte große Fehler der Klimapolitiker besteht darin, dass es für die Energiewende bis heute keinen stimmigen Masterplan gibt. Bis zur Jahrtausendwende wurden Stromerzeugungsanlagen regelmäßig aus technischen und wirtschaftlichen Gründen in der Nähe des industriellen oder privaten Verbrauchs errichtet. Heute muss der Strom quer durch Deutschland transportiert werden, weil die großen Produktionsstätten für erneuerbaren Strom im Norden liegen, während sich der Verbrauch auf den Süden konzentriert. Wegen des zunehmenden Widerstands in der Bevölkerung kommt der teure Bau solcher Überlandleitungen aber nur mühsam voran, so dass der Wind- und Sonnenstrom häufig ungenutzt bleibt, aber bezahlt werden muss.  

Der fünfte Fehler besteht darin, dass Deutschland und die Europäische Union (EU) in der Klimapolitik mit unterschiedlichen Systemen arbeiten. Die EU-Kommission legt globale Emissionsgrenzen fest, deren Einhaltung durch ein Handelssystem mit CO2- Zertifikaten - also marktwirtschaftlich - gesichert wird. Die deutsche Regierung versucht demgegenüber, den CO2-Ausstoß durch ein ständig wachsendes System planwirtschaftlicher Eingriffe zu reduzieren, wozu die Privilegierung regenerativer Energien, die zwangsweise Stilllegung von Atom- und Kohleanlagen, unzählige Verbote und Gebote für bestimmte Wirtschaftssektoren und neuerdings auch die Verteuerung von Kraftstoffen (CO2-Abgabe) gehören.

Effektiv im Sinne von möglichst hohen CO2-Einsparungen ist nur der für das EU-Gebiet organisierte Handel mit CO2-Zertifikaten, weil darin die Höchstmenge für die insgesamt zulässigen CO2-Emissionen festgelegt wird. Die klimapolitischen Aktivitäten der Bundesregierung haben innerhalb dieses globalen Rahmens keine zusätzlichen Wirkungen, sondern führen nur dazu, dass sich der zulässige CO2-Ausstoß in der EU zwischen den Regionen oder Sektoren verändert. 

Der sechste große Fehler der Bundesregierung besteht darin, dass die deutsche Bundesregierung nie eine Kosten-Nutzenbilanz aufgestellt hat, in der der angebliche klimapolitische Nutzen den Kosten der Energiewende gegenüberstellt wird. Stattdessen werden die katastrophalen Folgen der Klimakrise beschrieben, um die immensen Kosten der Klimapolitik zu rechtfertigen, mit denen die heutige Wirtschaft und die heutigen Verbraucher belastet werden. Diese Seite der Klimapolitik lässt das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung merkwürdigerweise völlig unberücksichtigt. 

Der siebte große Fehler der Klimapolitiker besteht darin, dass sie als Reaktion auf die Ineffizienz ihrer Maßnahmen immer höhere Einsparziele verkünden und dadurch der deutschen Wirtschaft enormen Schaden zufügen. Ein Beispiel dafür sind die von der EU-Kommission und der Bundesregierung stark herabgesetzten CO2-Grenzwerte für Kraftfahrzeuge, um die Automobilindustrie zum Umstieg auf Elektrofahrzeuge zu bewegen. Für die Fahrzeughersteller bedeutet dies der Abschied vom traditionellen Geschäftsmodell, ohne dass die nötigen Voraussetzungen für die Umstellung auf die E-Mobilität gegeben waren. Deutlicher konnten die Klimapolitiker nicht zeigen, was von ihrem Slogan, Ökonomie und Ökologie zu versöhnen, zu halten war.     

Angesichts der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist nicht damit zu rechnen, dass die Bundesregierung ihre bisherige Klimapolitik mit dem Klimaschutzgesetz 2021 grundsätzlich ändert, um die verschärften Klimaziel umzusetzen. Insofern wird der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts auch ohne Wirkungen bleiben.

4. Staatszielbestimmungen

Bei dem in Artikel 20a Abs. 2 Grundgesetz geregelten Schutz des Klimas handelt es sich um eine von mehreren Staatszielbestimmungen, die seit 1949 -   immer nach intensiver politscher Debatte -  in das Grundgesetz aufgenommen wurden: So 1967 das „gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht“ (Artikel 109 Absatz 2 GG) und 1992 die „Verwirklichung eines geeinten Europas“ (Artikel 23 Absatz 1 GG). Im Jahr 1994 dann die „tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung“ (Artikel 3 Absatz 2 GG). Auch der Tierschutz fand 2002 (Artikel 20a GG), seinen Weg in die Verfassung.

Im Jahr 1994 wurde der Artikel 20a um den Umwelt- und Klimaschutz ergänzt. Seither lautet Artikel 20a des Grundgesetzes: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“

Bereits 1971 hatte die SPD ein „Grundrecht“ auf Umweltschutz in ihr Umweltprogramm aufgenommen. Doch dann waren es vor allem die Grünen, die in den frühen 1980er-Jahren ein solches Grundrecht neben dem Ausstieg aus der Atomenergie zu einem ihrer zentralen Ziele machten. Bürgerinitiativen und Umweltschützer sollten auf der Grundlage eines solchen Grundrechts ihre politischen Ziele klageweise durchsetzen können. Durchsetzen konnte sich die Partei mit dieser Forderung aber nicht: Im Dezember 1983 lehnte eine Sachverständigenkommission des Innenministeriums die Einführung eines Grundrechts ab – und schlug stattdessen die Einführung eines Staatsziels „Umweltschutz“ vor. Es dauerte dann aber noch mehr als zehn Jahre, bis Artikel 20a Abs. 2 Grundgesetz - nach heftiger politischer und wissenschaftlicher Diskussion – um den Umweltschutz als Staatsziel erweitert wurde. 

Bei der Abstimmung im Bundestag gab es sicher niemanden, der damit rechnete, dass eines Tages auf Grund dieses Verfassungsartikels klageweise Ansprüche auf einen konkreten Klimaschutz geltend gemacht werden könnten. Denn gerade deswegen hatte man sich gegen ein Grundrecht und für eine Staatszielbestimmung entschieden, die nach geltender Rechtsausfassung nicht justiziabel ist.

In Kreisen der Politik gelten Staatszielbestimmungen bis heute als „Verfassungslyrik“: „Unsere Verfassung ist kein Warenhauskatalog“, sagte zum Beispiel der frühere Bundesminister Dr. Franz-Josef Jung (CDU) am 28. September 2012 in einer Bundestagsdebatte. Staatsziele würden Erwartungen wecken, die nicht erfüllbar seien.

In der Wissenschaft gibt es jedoch auch die Meinung, dass sich durch Staatszielbestimmungen das Verhältnis von Parlament und Justiz verändert: „Der Bundestag bindet sich durch weitere Staatszielbestimmungen selbst“, so ein Hamburger Rechtswissenschaftler. Ein solche Bindung bedeutet aber nicht, dass auch private Verbände und Personen daraus justiziable Rechte herleiten können. 

Es ist schon bemerkenswert, dass das Bundesverfassungsgericht Umweltverbänden und Umweltschützern das Recht gibt, den in Artikel 20a statuierten Klimaschutz mit konkreten Zielsetzungen gerichtlich geltend zu machen. Denn in anderen Beschwerdeverfahren, bei denen es um den Schutz der künftigen Generationen vor einer grenzenlosen Verschuldung des Eurosystems und der Europäischen Union ging, hat das Bundesverfassungsgericht den Klägern ein solches Recht verweigert. Auch insofern drängt sich der Eindruck auf, dass bei dem jüngsten Beschluss, der die Klimapolitik der Bundesregierung zum Gegenstand hat, auch politische Überlegungen im Spiel gewesen sind.